回顧本輪PPP2.0階段至今所發(fā)布的各類PPP規(guī)范文件，雖然對(duì)具體應(yīng)用領(lǐng)域進(jìn)行了簡(jiǎn)單的列舉，但在具體針對(duì)性上仍有提高空間，尤其在一些新領(lǐng)域(如農(nóng)業(yè)領(lǐng)域)更是如此。未來(lái)，主管部門在這方面還有許多工作要做。其中，還一直存在一個(gè)障礙，就是當(dāng)前分類方式適應(yīng)性的不周全。

回到目前最官方的分類語(yǔ)系，是財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委關(guān)于PPP各自所發(fā)布的綱領(lǐng)性文件：財(cái)金〔2014〕113號(hào)文中“使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼和政府付費(fèi)”的分類方式和國(guó)家發(fā)改委〔2014〕2724號(hào)文中“經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性”的分類方式。這種分類本質(zhì)上是按照是否需要財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行簡(jiǎn)單劃分。用大白話來(lái)講，這兩種分類方式的基本邏輯是按照“財(cái)政給錢”“財(cái)政給點(diǎn)錢”和“財(cái)政不給錢”進(jìn)行劃分。

E20市政環(huán)保PPP四分類格局

我們感覺(jué)用財(cái)政部的分類及后面追加的簡(jiǎn)單分類補(bǔ)充都無(wú)法揭示PPP項(xiàng)目的核心邏輯，以及企業(yè)參與PPP過(guò)程中所面臨的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。

E20研究院對(duì)PPP的研究更關(guān)注其對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的影響。針對(duì)市政環(huán)保領(lǐng)域，我們提出市政環(huán)保PPP四分類理論(捆綁商業(yè)因素的復(fù)合型項(xiàng)目在邏輯上與a類項(xiàng)目接近)。據(jù)我們觀察，這樣的分類方式對(duì)其他領(lǐng)域如何做好PPP同樣具有借鑒意義。分類格局如圖1所示。

(注：市政環(huán)保PPP四分類理論，在薛濤的《濤似連山噴雪來(lái)》一書(shū)第二章進(jìn)行了詳細(xì)介紹)

圖1 E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖(簡(jiǎn)單分割)

a類：政府監(jiān)管型特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。供水PPP(股權(quán)合作為主，燃?xì)?、供熱PPP性質(zhì)很類似)、(不依賴政府回購(gòu)的)地下管廊。

b類：政府購(gòu)買型特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。污水廠BOT、垃圾焚燒廠BOT、垃圾填埋廠BOT、餐廚處理廠BOT、污泥處理廠BOT等(上述項(xiàng)目可能捆綁包含前端收集運(yùn)輸)。

c類：非特許經(jīng)營(yíng)的政府購(gòu)買型PPP(PFI)。管網(wǎng)融資建設(shè)、不含污水廠的黑臭水體治理和海綿城市、土壤修復(fù)、農(nóng)村污水或垃圾治理等。

d類：不含融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP化的政府購(gòu)買服務(wù)。垃圾清掃或收運(yùn)(不含收運(yùn)站融資建設(shè))、城市水體維護(hù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的委托運(yùn)營(yíng)服務(wù)。

重新分類后看“PPP四化論”

2017年8月1日，時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌發(fā)表《在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話》?；仡櫴芬笏f(shuō)的PPP在推進(jìn)過(guò)程中所遇到的“四化”問(wèn)題，其中與運(yùn)營(yíng)直接相關(guān)的“重工程、輕運(yùn)營(yíng)”問(wèn)題在目前的規(guī)范中并沒(méi)有得到進(jìn)一步的厘清，這與我們當(dāng)前的官方分類中沒(méi)有“運(yùn)營(yíng)”定義直接相關(guān)，這也凸顯出重新分類的重要性。在史部長(zhǎng)講話的一年多前，我們通過(guò)分類即指出c類PFI項(xiàng)目很可能會(huì)導(dǎo)致“重工程、輕運(yùn)營(yíng)”的可能，并認(rèn)為績(jī)效捆綁(具體可參見(jiàn)92號(hào)文的規(guī)定)可能是彌補(bǔ)措施之一。

適用范圍泛化

史耀斌講話中如此描述 泛化問(wèn)題：“一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目拿來(lái)包裝成PPP，借助有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的‘綠色通道’，實(shí)現(xiàn)快速審批和融資，會(huì)繞過(guò)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，影響宏觀調(diào)控效果?！?/p>

大家可以注意到，泛化問(wèn)題大概率出現(xiàn)a類性質(zhì)的領(lǐng)域，過(guò)度使用商業(yè)捆綁，甚至將商業(yè)項(xiàng)目直接作為PPP項(xiàng)目來(lái)實(shí)施。a類PPP項(xiàng)目和商業(yè)項(xiàng)目有一個(gè)共性特征，即需求風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本或企業(yè)承擔(dān)，而泛化的結(jié)果是本應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)持續(xù)公平競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)項(xiàng)目卻利用PPP獲得了不正當(dāng)?shù)膲艛鄼?quán)力，容易產(chǎn)生官商勾結(jié)，并妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

類似地，在環(huán)保領(lǐng)域，泛化的問(wèn)題也曾險(xiǎn)些出現(xiàn)。某大氣治理公司發(fā)布公告，與政府簽訂在大氣領(lǐng)域利用PPP治霾的合同，項(xiàng)目規(guī)模幾十億元。工業(yè)排污是商業(yè)領(lǐng)域，政府無(wú)權(quán)授予該大氣治理公司壟斷治理權(quán)力。

支出上限虛化

史耀斌講話中提出PPP發(fā)展不規(guī)范的問(wèn)題之一是支出上限虛化問(wèn)題，“對(duì)于PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不得超過(guò)預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認(rèn)識(shí)不到位，把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，還有些地方政府能力不匹配，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)力和支出責(zé)任測(cè)算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財(cái)政承受能力論證流于形式，失去了‘安全閥’的功效，很可能加劇財(cái)政中長(zhǎng)期支出壓力。”

支出上限虛化的問(wèn)題，主要指的是地方政府不重視財(cái)承程序，甚至為擴(kuò)大融資規(guī)模突破融資限制而刻意做大財(cái)政預(yù)期收入或遺漏財(cái)承涵蓋范圍等現(xiàn)象。但是，伴隨著PPP的深入規(guī)范，另一個(gè)問(wèn)題凸顯出來(lái)，比如按照財(cái)政部、住建部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建〔2017〕455號(hào))的要求，當(dāng)政府面對(duì)污水、垃圾新增或存量轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)財(cái)承空間已經(jīng)用完，無(wú)法采用PPP模式。這種情況體現(xiàn)了本輪PPP各種規(guī)制文件之間容易出現(xiàn)矛盾的現(xiàn)象。

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造成這個(gè)結(jié)果的本質(zhì)原因，依然是當(dāng)前的PPP分類不盡合理。實(shí)際上，正如前文所述，對(duì)于剛性的運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目(如市政環(huán)保類的污水、垃圾、環(huán)衛(wèi)支出)，在其設(shè)施規(guī)模和服務(wù)檔次合格的情況下(這個(gè)應(yīng)該有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行匝芯砍绦騺?lái)確定和控制，而不是通過(guò)財(cái)承)，這類支出與政府隱性負(fù)債并無(wú)關(guān)系。

如果不允許PPP，在環(huán)保剛性要求的情況下，地方政府仍然必須安排相應(yīng)支出給本地專營(yíng)企業(yè)或者事業(yè)單位(如環(huán)衛(wèi))，這部分費(fèi)用并不會(huì)因?yàn)樨?cái)承制約而不發(fā)生。因此，這類PPP支出費(fèi)用，本就不應(yīng)該納入財(cái)承10%限額考慮。未來(lái)，至少污水BOT、垃圾B(niǎo)OT和環(huán)衛(wèi)這樣的b類和d類PPP項(xiàng)目支出應(yīng)該如此安排。

對(duì)于純粹的a類PPP項(xiàng)目，如果是不涉及財(cái)政補(bǔ)貼的完全使用者付費(fèi)PPP模式，當(dāng)然也不受財(cái)承限制。而說(shuō)到財(cái)政這些剛性公共服務(wù)支出中部分應(yīng)由居民最終承擔(dān)的部分，按照發(fā)改委最新的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》(發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2018〕943號(hào))，已明確污水廠廠區(qū)范圍內(nèi)成本由居民承擔(dān)，垃圾處理和環(huán)衛(wèi)成本相關(guān)的垃圾處理費(fèi)收取尚在探索中，邊界還不清楚。

由此可見(jiàn)，以控債為目的的防范“支出上限虛化”的范疇?wèi)?yīng)該主要針對(duì)我們分類中的c類項(xiàng)目(這是最容易導(dǎo)致隱性負(fù)債的PPP項(xiàng)目類型)，或者采用可用性付費(fèi)或影子價(jià)格模式，導(dǎo)致a類項(xiàng)目性質(zhì)變化為政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目類型。

支出責(zé)任固化

史耀斌講話對(duì)支出責(zé)任固化方面說(shuō)道：“一些地方政府為了吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項(xiàng)目，通過(guò)BT、政府回購(gòu)、承諾固定投資回報(bào)等明股實(shí)債方式，實(shí)施PPP項(xiàng)目。一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過(guò)‘工程可用性付費(fèi)’+少量‘運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)’方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)?！睆谋疚暮苋菀卓吹?，這段講話針對(duì)的不是被目前各地理解的純政府付費(fèi)項(xiàng)目，主要是本文中所歸類的純政府付費(fèi)中的c類PFI項(xiàng)目。表1中實(shí)際案例分析顯示了這一點(diǎn)。

表1 PPP項(xiàng)目案例

當(dāng)前，對(duì)PFI的支出責(zé)任固化的修正措施是在92號(hào)文中開(kāi)始要求績(jī)效捆綁不低于30%，正如薛濤在2017年年初“第十五屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇”的演講中呼吁的那樣。這樣的規(guī)定當(dāng)然有助于彌補(bǔ)PFI模式的內(nèi)在缺陷，但該缺陷的彌補(bǔ)仍未能完成。

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當(dāng)前另一個(gè)令人感嘆的情況是，作為國(guó)際(狹義)BOT慣例的保底量設(shè)置，當(dāng)前竟然也時(shí)有被審計(jì)部門認(rèn)為是支出責(zé)任“固化”應(yīng)被規(guī)范的情況，這當(dāng)然是嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。這些典型的運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)科學(xué)的方案設(shè)計(jì)，完全可以做到很強(qiáng)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)約束性，按效付費(fèi)機(jī)制已相當(dāng)成熟，與固定回報(bào)扯不上關(guān)系。

對(duì)應(yīng)的滑稽事件是，某些專家認(rèn)為所有PPP項(xiàng)目均應(yīng)要求出現(xiàn)“績(jī)效捆綁30%”的字樣，殊不知這種規(guī)定根本無(wú)法在純粹使用者付費(fèi)的a類項(xiàng)目中實(shí)施，而b類和d類項(xiàng)目中的罰則極限范圍往往大于30%?？?jī)效捆綁30%應(yīng)僅僅適合于可用性付費(fèi)模式中的工程建設(shè)成本年均回款模式容易導(dǎo)致重工程、輕運(yùn)營(yíng)的漏洞，這樣的“磚家”與成語(yǔ)中所說(shuō)的“刻舟求劍”如此照應(yīng)。

運(yùn)營(yíng)內(nèi)容淡化

“PPP項(xiàng)目要以運(yùn)營(yíng)為核心，發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)供給效率。但從實(shí)際情況看，當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也不具備運(yùn)營(yíng)能力，主要通過(guò)施工獲取利潤(rùn)。同時(shí)，一些地方政府也更看重‘上項(xiàng)目’的短期目標(biāo)。兩方‘一拍即合’，導(dǎo)致部分項(xiàng)目‘重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)’的傾向仍然嚴(yán)重?！?/p>

是PPP導(dǎo)致工程公司和園林公司這樣的施工企業(yè)成為主導(dǎo)嗎?E20環(huán)境平臺(tái)在其主辦的2017年第十五屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇上展示了PPP中標(biāo)企業(yè)類型的對(duì)比，如圖2所示，這是根據(jù)當(dāng)時(shí)614個(gè)已落地項(xiàng)目為樣本，按照其實(shí)際項(xiàng)目?jī)?nèi)涵進(jìn)行了a、b、c、d的分類后得出的。我們看到，c類項(xiàng)目單體金額巨大，背后地方政府融資沖動(dòng)在非運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目上表現(xiàn)無(wú)疑。

圖2 各類落地項(xiàng)目分布

更重要的是如圖3所示，在史耀斌講話半年之前，E20數(shù)據(jù)中心就用數(shù)據(jù)直觀表現(xiàn)了本輪PPP中的PFI如何導(dǎo)致“工程進(jìn)、運(yùn)營(yíng)退”的。所以，批判PPP導(dǎo)致“國(guó)進(jìn)民退”的，還沒(méi)有深入問(wèn)題的本質(zhì)，融資金額巨大導(dǎo)致央企有了優(yōu)勢(shì)，園林公司利用高杠桿介入?yún)s也埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。更重要的是，不是所有的PPP都是如此，是PFI或者捆綁PFI類型的PPP項(xiàng)目造成了這個(gè)結(jié)果。

圖3 不同性質(zhì)的企業(yè)對(duì)項(xiàng)目類型的偏好

基于分類的PPP優(yōu)化路徑總結(jié)

我們?cè)鵀镻PP總結(jié)了3句話：“好認(rèn)真地做PPP，認(rèn)真做好的PPP，認(rèn)真把PPP做好”。

好認(rèn)真地做PPP

各方對(duì)PPP的優(yōu)點(diǎn)和缺陷都需要有充分認(rèn)識(shí)，并要有呵護(hù)PPP得以健康可持續(xù)發(fā)展的積極態(tài)度。最重要的是，國(guó)家層面對(duì)于PPP的頂層設(shè)計(jì)要以防止地方政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的行為異化作為重要著眼點(diǎn)。

對(duì)于地方政府而言，不能只為融資，更要注重對(duì)公共服務(wù)效率的提升，在項(xiàng)目的必要性和可行性上服從公眾需求而非政績(jī)考慮。

對(duì)企業(yè)而言，應(yīng)該向運(yùn)營(yíng)或者準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型，從賺工程快錢到細(xì)水長(zhǎng)流賺合理的、運(yùn)營(yíng)的錢。

對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，識(shí)別符合前述要求注重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型的優(yōu)秀社會(huì)資本是他們參與PPP的最重要的抓手。

認(rèn)真做好的PPP

什么是該做的PPP項(xiàng)目?我們認(rèn)為，a類、b類、d類項(xiàng)目都可以做，但要注重核心邊界和機(jī)制設(shè)計(jì)。而c類PFI項(xiàng)目則應(yīng)該聚焦在長(zhǎng)期維護(hù)績(jī)效難以簡(jiǎn)單達(dá)成的“復(fù)雜”項(xiàng)目上，這類項(xiàng)目的數(shù)量、投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和按效付費(fèi)機(jī)制應(yīng)成為PPP規(guī)范的重點(diǎn)。

認(rèn)真把PPP做好

在PPP新背景下，應(yīng)抓住PPP的唯一目標(biāo)即長(zhǎng)期公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提高這一主線，具體包括以下3個(gè)方面。

(1)在運(yùn)營(yíng)類和復(fù)合商業(yè)類項(xiàng)目中做好機(jī)制設(shè)計(jì)提高長(zhǎng)期績(jī)效，對(duì)直接向非政府的使用者收費(fèi)的PPP項(xiàng)目，要在注重公眾利益保障監(jiān)管和尊重社會(huì)資本利潤(rùn)中追求平衡，加強(qiáng)機(jī)制設(shè)計(jì)以達(dá)到各展所長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)及降低需求風(fēng)險(xiǎn)的目的，并在股權(quán)合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

(2)對(duì)政府為付費(fèi)主體的運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目，則要關(guān)注績(jī)效持續(xù)監(jiān)管和鼓勵(lì)社會(huì)資本提高效率之間的平衡，注重政府配套責(zé)任的落實(shí)及風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。

(3)在非運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目中，要篩選出具有長(zhǎng)期維護(hù)壓力，能夠?qū)崿F(xiàn)捆綁實(shí)質(zhì)績(jī)效的項(xiàng)目來(lái)推進(jìn)PFI模式，這類項(xiàng)目應(yīng)滿足“三合一”的高強(qiáng)度統(tǒng)一屬性，否則可能因?yàn)檫`背了PPP的內(nèi)在規(guī)則而無(wú)法實(shí)現(xiàn)PPP的基本目標(biāo)。對(duì)這類項(xiàng)目?jī)?yōu)化的前提是解決地方政府支付信用的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

在我們看來(lái)，PPP要避免融資導(dǎo)向和工程導(dǎo)向，回歸公共服務(wù)的本源。長(zhǎng)期穩(wěn)定、質(zhì)量可靠的運(yùn)營(yíng)才是公共服務(wù)質(zhì)量高效供給的標(biāo)志，是對(duì)PPP初心最好的遵循。

相關(guān)視頻

2018年12月18日，《濤似連山噴雪來(lái)》的三位作者薛濤、湯明旺、李曼曼來(lái)中國(guó)電力出版社給新書(shū)簽名。期間，薛濤暢談了該書(shū)的寫(xiě)作目的。

（相關(guān)閱讀→ 讀薛濤解析環(huán)保PPP之“幾不可能三角”：思維碰撞殊途同歸）

之前在《財(cái)經(jīng)》雜志V課堂錄制的視頻，也是薛濤講解三大關(guān)系的很好課程，珍貴授課資料一網(wǎng)打盡(相關(guān)閱讀→ 《財(cái)經(jīng)》視頻：薛濤談中國(guó)式PPP的“前世今生”與“獨(dú)樹(shù)一幟”)。

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編輯： 徐冰冰