在這種模式中，由于本質(zhì)是平等的商業(yè)行為，雙方簽訂的又是商業(yè)合同，現(xiàn)行的法律可以規(guī)制其中絕大部分內(nèi)容。如果雙方在交易過程中產(chǎn)生爭議而無法通過協(xié)商或仲裁解決，那么就可以訴諸法院來解決，此時法院所保護(hù)的是PPP合同，保障合同中確立的各項契約不被踐踏。而從責(zé)任的角度來講，無論從理論和操作上，PPP項目所提供的公共服務(wù)的責(zé)任主體是政府，不是社會資本，社會資本只是項目的承包方。承包商只是在PPP合同確定的范圍內(nèi)向政府提供服務(wù)，而不是提供普遍的無差別的服務(wù)。所以，相對于特許經(jīng)營，PPP的社會資本和承包商承擔(dān)的風(fēng)險是有限的。

 至此，可以進(jìn)一步對區(qū)分特許經(jīng)營和PPP做一個小結(jié)。特許經(jīng)營是政府提公共服務(wù)的行政權(quán)力向企業(yè)、授權(quán)、轉(zhuǎn)移和讓渡，其中的過程是是行政行為。特許經(jīng)營企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)的具體責(zé)任，政府只有監(jiān)管職責(zé)，法律保護(hù)的持續(xù)提供普遍公共服務(wù)的行為，企業(yè)承擔(dān)決策和經(jīng)營風(fēng)險。PPP是一項政府向企業(yè)采購公共服務(wù)的商業(yè)行為，由于政府參與在其中不斷支付購買，公共服務(wù)的責(zé)任主體是政府，法律保護(hù)的雙方交易合同不被破壞。前者出現(xiàn)爭議無法解決宜走行政訴訟，而后者則應(yīng)走仲裁或法院的二選一。此外，由此二分還引發(fā)出一個很現(xiàn)實的問題，那就是項目的用地性質(zhì)和如何獲得，這在后面討論。

二、PPP在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在先天不足

導(dǎo)語：公共服務(wù)本身有其內(nèi)在規(guī)律，警惕大規(guī)模PPP之下亂象將出

目前我國正在大規(guī)模推行PPP（包括特許經(jīng)營），總量高達(dá)八、九萬億。但是從來自各方媒體報道的情況來看，真正意義上參與的社會資本并不多，項目多為央企和地方國企以工程承包為主要目的來承接。之所以會形成這樣的局面，除了各種復(fù)雜的因素以外，PPP是否適合于我國所有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，是否一P就靈，答案是令人存疑的。

筆者認(rèn)為，雖然PPP模式有很多優(yōu)勢，但是針對我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，大面積開展PPP存在先天不足，其中的原因不是政策和法制環(huán)境不健全，即使當(dāng)前PPP制度設(shè)計已經(jīng)非常完美，以政府購買服務(wù)為主要項目類型的PPP依然不能解決國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的大部分現(xiàn)實問題。

1、PPP本身內(nèi)涵存在的局限

從目前公布的PPP實施方面的各類操作指南、規(guī)則和合同來看，PPP只是針對一個城市和地區(qū)新增的一個或幾個獨立的基礎(chǔ)設(shè)施項目，但是對已經(jīng)過長期歷史積淀，形成了為本地區(qū)提供公共服務(wù)的主要的和大量的基礎(chǔ)設(shè)施存量項目就顯得無能為力。例如TOT項目，往往不是價低者得而是價高者得，那么什么物有所值和財政承受能力論證都顯得毫無意義。如果浦東自來水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目放到現(xiàn)在，那PSC怎么確定呢？顯然政策制定部門目前無法拿出答案。

 其次，PPP是一種商業(yè)行為，承包商不僅承擔(dān)建設(shè)，還要承擔(dān)運營和服務(wù)任務(wù)，進(jìn)入到運營服務(wù)階段，項目本身不復(fù)雜，但是承包商所面對的“干系人”空前復(fù)雜，所以依靠簡單的商業(yè)行為往往會無濟(jì)于事。例如，拿PPP合同來說，PPP合同界定的是政企雙方的關(guān)系，但是公共服務(wù)往往是建立在政府、企業(yè)和用戶三方關(guān)系基礎(chǔ)之上的，兩方簽訂的合同怎么能夠管理第三方的行為呢？現(xiàn)在PPP合同中有用戶付費，不足的部分由財政可行性缺口補(bǔ)貼，但仔細(xì)推敲一下其中有不少問題。姑且假設(shè)用戶遵紀(jì)守法并及時付費，姑且假設(shè)服務(wù)價格有明確的調(diào)價機(jī)制并能及時調(diào)價到位，如果承包上遇到用戶長期不交水費怎么辦?遇到用戶長期偷盜用水怎么辦？前兩天網(wǎng)上有個帖子，說北京自來水集團(tuán)一年節(jié)水0.78億立方，但漏水卻高達(dá)1.86億方。按照行業(yè)的一般規(guī)律，其中偷盜用水可以占到10%-25%，那么偷盜用水每年至少達(dá)到1800萬噸，按每立方3元計算，每年由于偷盜用水引起的損失就可以達(dá)到5400萬元。如果這是一個PPP項目，難道造成這5400萬元收入缺口的非法行為還是要財政資金來補(bǔ)貼嗎？既然PPP是一個商業(yè)行為，沒有一個政府在簽訂PPP合同時會授予承包商行政執(zhí)法權(quán)的，由于不存在對三方行為的制度約束，那么遇到這種情況，承包商只好自認(rèn)倒霉了，而這往往是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域普遍存在的情況。

 2、 PPP在實施方面存在的局限

這方面存在的問題更加復(fù)雜，挑幾條最主要的來講。

一是我國目前推進(jìn)的新城鎮(zhèn)化建設(shè)，將會有4億左右的人口進(jìn)入城市。正是由于是新城鎮(zhèn)建設(shè)，未來發(fā)展的變數(shù)很大，基礎(chǔ)設(shè)施項目的邊界在短期、中期都調(diào)整變更的可能。而PPP項目合同一旦簽訂，合同很難變更，承包商往往瞅準(zhǔn)政府的軟肋坐地起價，最后躺倒在政府身上?，F(xiàn)在很多污水廠帶管網(wǎng)、污水廠帶黑臭河治理的PPP項目，項目邊界遠(yuǎn)超過以往的一個單體終端污水處理項目。我們最希望的是PPP是個萬能的筐，項目越做越大，范圍越來越廣，最好把一個城市的項目全包了。但是項目邊界復(fù)雜和規(guī)模廣大是PPP的一個大忌。英國人認(rèn)為項目規(guī)模是PPP成敗的一個關(guān)鍵，所以，他們的PFI多數(shù)集中在項目邊界比較簡單的學(xué)校和醫(yī)院。如果新城鎮(zhèn)項目全部或大部分用PPP模式來解決，那么政府就會陷入無休止的變更和談判之中，否則建成的設(shè)施功能不能滿足不斷增長和流動的人口，這樣交易成本極大，長此以往，盡管政府財政還是緊張，也會下決心將部分項目提前回購，PPP項目無法得到正常履約。

二是PPP項目的單體特征，也有可能對城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的整體效率帶來損失。這一點尤其會出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)領(lǐng)域。城市基礎(chǔ)設(shè)施其實是個大系統(tǒng)，雖然單個PPP項目效率提升了，但這往往是以犧牲整體系統(tǒng)效率為代價的。這方面最為典型的例子是當(dāng)年的成都六水廠B廠項目，設(shè)計供水能力40萬噸/日，為了確保項目的收益，體現(xiàn)政府的契約精神，“成都自來水六廠B廠自正式商業(yè)運營起，成都市自來水總公司就從一個盈利的企業(yè)突然轉(zhuǎn)變成虧損企業(yè)。成都市自來水總公司不得不對自己的水廠進(jìn)行減產(chǎn)調(diào)整，影響了企業(yè)的收入，造成企業(yè)虧損。”這種例子在其他省市的排水和污水處理項目中也出現(xiàn)過。

三是社會資本總體綜合能力不足。由于我國在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域長期采用的是傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的模式，各個領(lǐng)域和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的市場主體培育較為滯后，民營資本并不能真正以市場主體的身份進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，最多在某些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。由于得不到充分市場鍛煉，民營資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計、投資、建設(shè)、運營和服務(wù)能力薄弱，而這些確實是本地國有資本傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域。即使是這樣，在國有資本里，也存在重建設(shè)輕運營、重投資輕服務(wù)的現(xiàn)象。目前在PPP市場上，咨詢中介公司比較多，但真正具有優(yōu)秀的專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)的第三方機(jī)構(gòu)還是嚴(yán)重缺乏，咨詢公司做出來的方案不接地氣，尤其是對本地市場情況不了解，追根溯源，還是基礎(chǔ)設(shè)施市場長期封閉所致。所以，社會資本對PPP項目承接能力不足，是當(dāng)前PPP項目無法大面積展開的一個重要原因，而即使是國有企業(yè)面對新模式、新理念和新形勢也有不少短板，也有不適應(yīng)的地方。

編輯： 李曉佳