3、脫離現(xiàn)有監(jiān)管體系、增加地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

政府采購程序及PPP操作流程已有較完善的法律法規(guī)配套，但由于政府購買服務(wù)與PPP之間的定義并沒有完全理清，造成了在法律法規(guī)及監(jiān)管體系中存在空白地帶，如此類型項(xiàng)目數(shù)量及規(guī)模達(dá)到一定程度后，實(shí)質(zhì)上增加了政府的隱性負(fù)債，將使地方政府可能面臨巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、政府購買服務(wù)與PPP的關(guān)系

就現(xiàn)行法律法規(guī)來看，政府購買服務(wù)、PPP以及政府采購服務(wù)的邊界并不清晰。根據(jù)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）的規(guī)定，“政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)”。而根據(jù)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）的規(guī)定，“政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系”，根據(jù)上述部門規(guī)章可以看出，不同部門對(duì)于政府購買服務(wù)與PPP的關(guān)系界定不盡相同。

筆者認(rèn)為政府購買服務(wù)與PPP在范圍上存在交集，其交集部分是須采用PPP模式的政府購買服務(wù)，交集之外的政府購買服務(wù)不必強(qiáng)制適用PPP的采購程序。

四、解決建議

對(duì)于上述情況，我們認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面著手，規(guī)范政府購買服務(wù)、促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展。

1、建議強(qiáng)化“項(xiàng)目識(shí)別”作用

《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）中明確規(guī)定，在開展PPP項(xiàng)目的操作之前，首先要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行識(shí)別，項(xiàng)目識(shí)別主要判斷項(xiàng)目是否適合采用PPP的方式實(shí)施。筆者認(rèn)為，對(duì)于擬采用政府購買服務(wù)方式實(shí)施的項(xiàng)目，可參照PPP項(xiàng)目的程序進(jìn)行項(xiàng)目識(shí)別，識(shí)別項(xiàng)目是否適合采用政府購買服務(wù)的方式實(shí)施。無論是政府購買服務(wù)項(xiàng)目還是PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目識(shí)別工作不僅要做，而且需要好好做，真正落到實(shí)處。

而判斷項(xiàng)目是否為政府購買服務(wù)項(xiàng)目還是工程建設(shè)項(xiàng)目的關(guān)鍵，還是在于項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)置。若項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用的支付取決于運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的績(jī)效考核結(jié)果，即可認(rèn)定為政府購買服務(wù)項(xiàng)目，但是若工程建設(shè)投資的收回與項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)服務(wù)效果不直接關(guān)聯(lián)的，哪怕披上了“可用性付費(fèi)”等外衣，也不能被稱之為政府購買服務(wù)。以污水處理項(xiàng)目為例，雖然前期需進(jìn)行污水處理廠的建設(shè)，但投資人所有投資的收回均取決于投資人是否提供合格的污水處理服務(wù)，而不是根據(jù)工程建設(shè)內(nèi)容固定給予投資人以投資回報(bào)。所以行業(yè)共識(shí)是污水處理BOT項(xiàng)目是典型的政府采購服務(wù)項(xiàng)目或PPP項(xiàng)目。如果工程建設(shè)費(fèi)用單獨(dú)支付，與服務(wù)質(zhì)量和效果沒有關(guān)聯(lián)，無論起怎樣好聽的名字，不管是叫“可用性付費(fèi)”還是別的稱謂，其本質(zhì)就是加長(zhǎng)版BT，并不符合政府購買服務(wù)或PPP的要求。

2、加強(qiáng)政府購買服務(wù)的頂層制度設(shè)計(jì)

一方面應(yīng)盡快厘清政府購買服務(wù)和PPP的邊界，另一方面盡快落實(shí)政府購買服務(wù)和PPP的制度銜接，規(guī)范政府購買服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施程序，諸如將政府購買服務(wù)限定于預(yù)算內(nèi)已有相應(yīng)資金安排、能夠落實(shí)資金來源的基建項(xiàng)目，如何納入指導(dǎo)目錄管理，政府購買服務(wù)的期限與中長(zhǎng)期預(yù)算管理的年限匹配，并相應(yīng)完善制度安排等。

3、建議立法明確可“兩標(biāo)并一標(biāo)” 的具體情形

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款規(guī)定，已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可不進(jìn)行二次招標(biāo)，而對(duì)于采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式開展的政府采購活動(dòng)，能否適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”，目前法律并無明確規(guī)定。我們認(rèn)為，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式實(shí)施采購的，由于采購程序并非法律法規(guī)規(guī)定的“招標(biāo)”方式，因此不應(yīng)適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”，此類項(xiàng)目仍應(yīng)該按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定另行工程招標(biāo)。

4、強(qiáng)化示范項(xiàng)目評(píng)審，執(zhí)行示范項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)示范項(xiàng)目“能進(jìn)能出”

國(guó)家各部委和各省市推出的示范項(xiàng)目對(duì)于實(shí)際操作具有重要的指導(dǎo)意義。但是目前某些省市在對(duì)示范項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審時(shí)，往往在1-2天內(nèi)對(duì)申報(bào)的所有項(xiàng)目進(jìn)行集中評(píng)審，在此時(shí)間內(nèi)，評(píng)審幾十個(gè)甚至近百個(gè)項(xiàng)目，只能是形式大于實(shí)質(zhì)。建議將示范項(xiàng)目的評(píng)審真正落到實(shí)處，使得示范項(xiàng)目能夠符合政府的目的及初衷。

而對(duì)于已列為示范的項(xiàng)目，應(yīng)從制度上保證，除主管部門派員抽查，給予持續(xù)跟蹤、定期評(píng)估外，主管部門也可考慮組建與之相應(yīng)的專家?guī)?，讓行業(yè)專家參與到上述工作中去。將示范項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制日漸完善。經(jīng)評(píng)定項(xiàng)目不符合國(guó)家關(guān)于示范項(xiàng)目要求的，應(yīng)剔除出示范項(xiàng)目庫，并將原因予以公示，實(shí)現(xiàn)示范項(xiàng)目“能進(jìn)能出”，確保示范項(xiàng)目的質(zhì)量和示范效應(yīng)。

作者：畢馬威企業(yè)咨詢（中國(guó)）有限公司 李煒 劉婷

編輯： 趙凡