中國(guó)固廢行業(yè)將進(jìn)入“黃金10年”,在政府引導(dǎo)下,以合同和特許經(jīng)營(yíng)等為主要管理手段,實(shí)現(xiàn)垃圾處理設(shè)施投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場(chǎng)化,正成為主要投融資方式

　　“2005年以來(lái),北京垃圾產(chǎn)生量年增長(zhǎng)率為8%,預(yù)計(jì)2015年全市垃圾年產(chǎn)生量將達(dá)到1152萬(wàn)噸,約3萬(wàn)噸/日,這以北京市現(xiàn)有的垃圾處理設(shè)施和技術(shù)手段來(lái)說(shuō),將是無(wú)法承受的”,北京市市政管理委員會(huì)副處長(zhǎng)衛(wèi)潘明在“2009中國(guó)固廢高級(jí)論壇上”做出如上表示。

　　垃圾的快速增長(zhǎng),不僅僅是像北京這樣的特大城市所面臨的問(wèn)題,“垃圾圍城”將很快在一些二三線城市出現(xiàn)。

　　隨著地主政府對(duì)這一問(wèn)題日漸重視,“中國(guó)固廢行業(yè)將進(jìn)入‘黃金十年’”,中國(guó)城市建設(shè)研究院院長(zhǎng)徐文龍說(shuō)。他預(yù)計(jì),未來(lái)10年左右時(shí)間,焚燒處理率會(huì)從目前的10%上升到30%,生物處理將由5%上升到10%,采用填埋方式處理垃圾的比例就不足60%甚至更低。

　　黃金10年

　　一組數(shù)據(jù)證實(shí)了徐文龍“黃金10年”的判斷所言非虛:

　　全國(guó)“十一五”期間,生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃總投資為862.9億元,平均每年投資額約為173億元。包括醫(yī)療垃圾、工業(yè)廢棄物在內(nèi)的固廢處理投資總規(guī)模將達(dá)到2100億元,年均增速18.5%,其中的垃圾處理以25%的增速位列環(huán)保投資之首。

　　《全國(guó)城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生“十一五”規(guī)劃》提出:“十一五”末全國(guó)城市生活垃圾無(wú)害化處理率不低于60%,其中城市生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到70%、縣城生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到30%,但目前遠(yuǎn)未能達(dá)標(biāo)。

　　預(yù)計(jì)到2010年,全國(guó)城市生活垃圾無(wú)害化處理率將從2005年的27%增長(zhǎng)到60%,其市場(chǎng)總規(guī)模預(yù)期達(dá)到200億元。此外,在全國(guó)約90%以上的縣城建立和完善生活垃圾收運(yùn)體系。

　　據(jù)專家預(yù)測(cè),2015和2020年我國(guó)城市垃圾年產(chǎn)量將達(dá)1.79億噸和2.1億噸左右。這意味著垃圾處理業(yè)擁有極其龐大的市場(chǎng)。僅以北京市為例,2015年前全市將新建改建垃圾處理設(shè)施40余座,項(xiàng)目直接投資約100億元,屆時(shí),全市生活垃圾焚燒日處理能力將達(dá)到1.1萬(wàn)噸。

　　此外,垃圾處理捆綁水費(fèi)征收已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn),固廢行業(yè)歷史性機(jī)會(huì)凸顯。

　　參照國(guó)家發(fā)改委和建設(shè)部的相關(guān)政策意見(jiàn),生活垃圾捆綁水費(fèi)已在南京、武漢、長(zhǎng)沙等地按5-10元/月戶試點(diǎn)征收,征收率因此從30%提高到90%。

　　此前污水費(fèi)捆綁自來(lái)水,使污水處理廠成為穩(wěn)定盈利的“現(xiàn)金?！?并引發(fā)污水市場(chǎng)爆發(fā)性成長(zhǎng)。專家認(rèn)為,如果垃圾處理收費(fèi)能與自來(lái)水費(fèi)“聯(lián)姻”,那么固廢行業(yè)也將進(jìn)入爆發(fā)性成長(zhǎng)期,拉動(dòng)垃圾處理設(shè)施投資高速增長(zhǎng)。

　　3大難題

　　選址、技術(shù)和排放是固廢處理面臨的3大難題。在一些城市,垃圾焚燒處理方式屢屢引發(fā)爭(zhēng)議。

　　“誰(shuí)也不希望垃圾場(chǎng)建在自己家的后院”,這一“鄰避現(xiàn)象”使垃圾處理選址顯得尤為困難。

　　徐文龍建議,在已具備衛(wèi)生填埋場(chǎng)地資源和自然條件適宜的城市,可以衛(wèi)生填埋作為生活垃圾處理的基本方案。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生活垃圾熱值符合條件、土地資源緊張的城市,可加大發(fā)展焚燒處理技術(shù)。在實(shí)行生活垃圾分類收集、堆肥產(chǎn)品有出路的城市,可發(fā)展適宜的生物處理技術(shù),但對(duì)未普及生活垃圾分類收集的城市,應(yīng)謹(jǐn)慎發(fā)展以產(chǎn)出肥料為目的的堆肥處理技術(shù)。

　　而從工藝技術(shù)發(fā)展來(lái)看,填埋在我國(guó)中小城市很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)還是一種主要的處理方式,焚燒在未來(lái)幾年會(huì)加快發(fā)展,生物處理也會(huì)有一定發(fā)展,填埋將向處理殘?jiān)较蜣D(zhuǎn)化。徐文龍預(yù)計(jì),在10年左右時(shí)間,焚燒處理率會(huì)從目前的10%上升到30%,那么再加上生物處理將由5%上升到10%,填埋就不足60%甚至更低。

　　由于中國(guó)城市生活垃圾的突出特點(diǎn)是含水率高,一般為45%-65%;熱值低,一般在4200kJ/kg左右;有機(jī)成分高,廚余類有機(jī)生活垃圾部分約占40%-60%;垃圾中可回收成分低,約占10%-25%。這也使得采取焚燒方式進(jìn)行垃圾發(fā)電的效果并不理想。

　　“熱值不夠就使一些焚燒廠采取加煤的手段”,中國(guó)城市建設(shè)研究院總工程師徐海云告訴記者,這樣一來(lái),就引發(fā)了中國(guó)垃圾焚燒存在爐排爐和流化床兩大焚燒工藝之爭(zhēng)。

　　此外,垃圾焚燒時(shí)產(chǎn)生的二惡英也是居民反對(duì)垃圾焚燒的一大詬病。當(dāng)焚燒溫度不夠時(shí),就會(huì)產(chǎn)生大量二惡英,如果焚燒廠不及時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)裝置,嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn),或是政府監(jiān)管不利時(shí),排放出去就會(huì)對(duì)周邊生態(tài)造成影響。

　　而解決這3大難題的一條有效手段就是從源頭治理——采取垃圾分類。特別是將廚余垃圾與可資源利用的廢棄物進(jìn)行前端分離。此外,政府應(yīng)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管,對(duì)焚燒廠的爐溫以及空氣排放嚴(yán)格監(jiān)督,并予以公示。

　　這樣一來(lái),不僅垃圾焚燒的熱值將大大提高,爐溫也能順利達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)溫度,減少二惡英的產(chǎn)生,對(duì)周邊居民的影響也會(huì)降低,而且居民對(duì)垃圾焚燒也能有正確認(rèn)識(shí)。

　　目前,北京、上海等地已將占生活垃圾近60%的餐廚垃圾單獨(dú)立法,要求進(jìn)行集中生物處理,處理之后方可進(jìn)入填埋場(chǎng)或焚燒廠。

　　據(jù)記者了解,由國(guó)家發(fā)改委牽頭組織、中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司主持編寫(xiě)的《推動(dòng)垃圾焚燒處理產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的建議》目前已完稿,并上報(bào)國(guó)家發(fā)改委,有關(guān)技術(shù)準(zhǔn)入、垃圾分選、政府監(jiān)管等問(wèn)題都將在這一政策中得以規(guī)范。

　　探路多種商業(yè)模式

　　在政府引導(dǎo)下,以合同和特許經(jīng)營(yíng)等為主要管理手段,實(shí)現(xiàn)垃圾處理設(shè)施投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場(chǎng)化,正成為主要投融資方式。

　　借鑒污水處理的BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)、TOT(移交—經(jīng)營(yíng)—移交)模式,將其引入垃圾處理領(lǐng)域,通過(guò)多種新模式的融資、建設(shè)和運(yùn)行管理,避免了無(wú)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)而造成停運(yùn)和有多少經(jīng)費(fèi)處理多少垃圾的不正常狀態(tài)?？梢哉f(shuō),BOT、TOT模式對(duì)我國(guó)垃圾處理行業(yè)的發(fā)展正在產(chǎn)生或者說(shuō)是已經(jīng)形成了較深的影響。

　　垃圾處理市場(chǎng)化的政策從很大程度上彌補(bǔ)了我國(guó)垃圾處理行業(yè)政府投資能力的不足,通過(guò)吸引社會(huì)資金,推動(dòng)了垃圾無(wú)害化處理設(shè)施的建設(shè),使我國(guó)垃圾無(wú)害處理能力有了較快的提升。大量的BOT項(xiàng)目開(kāi)始涌現(xiàn),尤其是以BOT垃圾焚燒項(xiàng)目為主。

　　然而,傳統(tǒng)BOT模式也暴露出監(jiān)管難等問(wèn)題,許多地方政府在BOT項(xiàng)目的監(jiān)管上仍普遍感到力不從心。

　　“由于缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制,在對(duì)垃圾處理質(zhì)量的判定上容易產(chǎn)生分歧和爭(zhēng)議,進(jìn)而影響垃圾處理費(fèi)的支付,導(dǎo)致政府和企業(yè)之間容易產(chǎn)生矛盾和糾紛”,中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司社會(huì)事業(yè)部主任胡元明告訴記者,特別是在項(xiàng)目前期,由于企業(yè)投資數(shù)額較大,往往承擔(dān)著較大風(fēng)險(xiǎn),這對(duì)投資者的信心也有一定的影響。

　　胡元明認(rèn)為,盡管市政公用事業(yè)市場(chǎng)化是大方向,但市場(chǎng)化改革成敗,取決于政府監(jiān)管能否到位。市場(chǎng)化改革不等于政府將公用事業(yè)甩手不管,相反,政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能,加強(qiáng)對(duì)公用事業(yè)的監(jiān)管。此外政府財(cái)政應(yīng)加大對(duì)城市公用事業(yè)投資的比重,特別是加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)城市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,承擔(dān)起城市各類市政管網(wǎng)以及大型市政設(shè)施的投資,使每年的財(cái)政投資與全國(guó)社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模保持在一個(gè)適當(dāng)?shù)乃健?/P>

　　大岳咨詢公司的一份報(bào)告顯示,城市垃圾收運(yùn)與處理總體上還屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),其地域性特征即表現(xiàn)為自然壟斷性,也表現(xiàn)為流動(dòng)性弱的特點(diǎn)。我國(guó)垃圾處理市場(chǎng)化改革的動(dòng)力應(yīng)首先立足于引進(jìn)技術(shù)、管理而不是資金。一些地方簡(jiǎn)單地把垃圾處理項(xiàng)目也列為“招商引資”項(xiàng)目就是誤解,如果仔細(xì)計(jì)算,招來(lái)的垃圾處理項(xiàng)目不可能帶來(lái)凈收益,只能帶來(lái)資金流出。對(duì)于按事業(yè)單位模式運(yùn)行環(huán)衛(wèi)行業(yè),評(píng)價(jià)其壟斷和低效要客觀和冷靜,實(shí)際上從事街道清掃、垃圾收集和垃圾填埋場(chǎng)作業(yè)人員都是低收入群體,環(huán)衛(wèi)管理人員的收入也與其他壟斷行業(yè)不可比,通過(guò)改革增加效益或降低支出是非常有限的,部分城市環(huán)衛(wèi)行業(yè)出現(xiàn)的冗員,也是體制造成的。推動(dòng)已有環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化改革,實(shí)際上政府就要付出這些人的分流成本。政府不能解決這些人的生活保障,改革必然遇到阻力。對(duì)于一些垃圾收運(yùn)處理設(shè)施市場(chǎng)化改革,政府要有提高支出而不是降低支出的心理準(zhǔn)備,此外,政府的監(jiān)管成本也必須增加到位。
由政府自己進(jìn)行生活垃圾處理設(shè)施投資建設(shè),也正成為一些中心城市所倡導(dǎo)的。如北京市政府明確表示,要以市國(guó)有企業(yè)為主體完成垃圾設(shè)施的投資和建設(shè)。這主要是目前一些大城市財(cái)政資金充裕,特別是2009年上半年7萬(wàn)多億元貸款資金投放后,這種想法為越來(lái)越多地方所提及。

　　對(duì)此,大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥則提醒到,政府投資模式可以避免與企業(yè)的矛盾,但是也會(huì)帶來(lái)投資效率低、運(yùn)營(yíng)成本高的情況?！岸鵁o(wú)論是國(guó)有投資建設(shè),還是社會(huì)資本建設(shè),新體制的構(gòu)建都將是必須的”,金永祥說(shuō)。

　　目前,PPP、DBO等新的商業(yè)模式正在一些二三線城市悄然興起。

　　采用PPP(公私合營(yíng))模式的垃圾處理項(xiàng)目有增多趨勢(shì),即垃圾處理項(xiàng)目由政府投資建設(shè)、企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。采用這一模式,一方面,減少了政府垃圾處理費(fèi)的支付總額,增加了政府對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán);另一方面,也減少了企業(yè)投資壓力。由于垃圾焚燒廠通常建設(shè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),地方政府普遍具有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),該種模式具有較好的應(yīng)用前景。

　　采用DBO(設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng))模式,可以實(shí)現(xiàn)政府采用公共財(cái)政或以下屬國(guó)有企業(yè)和城投公司作為平臺(tái)進(jìn)行投融資,在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)時(shí)可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu),由于具有建設(shè)和經(jīng)營(yíng)一體化的特點(diǎn),可以促使項(xiàng)目公司提高建設(shè)質(zhì)量,降低全周期成本,與傳統(tǒng)BOT模式相比,將投資角色予以剝離,提高了運(yùn)營(yíng)的專業(yè)性。在國(guó)外,法國(guó)、美國(guó)、日本等已在市政領(lǐng)域較大規(guī)模地采用這一模式,香港、澳門(mén)、臺(tái)灣地區(qū)已在垃圾焚燒和污水處理領(lǐng)域成功實(shí)踐了DBO模式。

　　中國(guó)光大國(guó)際有限公司高級(jí)項(xiàng)目經(jīng)理黃朝熊表示,目前,北京、天津、珠海、上海等地也正規(guī)劃啟動(dòng)“政府投資,企業(yè)運(yùn)營(yíng)”的新模式建設(shè)環(huán)保設(shè)施?！皩?duì)于DBO模式,我們已經(jīng)感受到了市場(chǎng)需求”,黃朝熊說(shuō)。

編輯：劉永麗