上海市政協(xié)常委、臺盟上海市委專職副主委高美琴反映，上海是一個現(xiàn)代化國際大都市，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅猛，在新世紀(jì)中如何在發(fā)展的同時，加強(qiáng)城市垃圾的管理，從體制、機(jī)制、法制等各方面創(chuàng)新垃圾管理模式，以更大的力度推進(jìn)和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，是推進(jìn)節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)本市經(jīng)濟(jì)、社會科學(xué)發(fā)展的重要保障，也是改善人民群眾生活環(huán)境的基本要求。市政府為迎世博環(huán)境項(xiàng)目增加了100億元投入，有效改善了市容市貌，改進(jìn)了市民生活，提高了城市管理水平，但在市容環(huán)境整治方面，尤其是生活垃圾的處理方面，上海還有待進(jìn)一步加強(qiáng)管理。

　　上海世博會第一次以“城市”為主題，特別是其中的城市最佳實(shí)踐區(qū)，提供了很多城市實(shí)踐的經(jīng)典案例。這次臺北提供的最佳實(shí)踐案例叫做“零填埋”，它其實(shí)就是一個提倡垃圾分類的公共政策，通過垃圾減量與資源回收措施，達(dá)到“焚化垃圾量極小化”，“資源回收量極大化”的目標(biāo)。由于臺北市民配合，成效極佳，臺北市市長郝龍斌今年宣布，2020年的目標(biāo)應(yīng)可提前在2010年年底前達(dá)成。處理城市生活垃圾，實(shí)現(xiàn)無害化、減量化和再資源化，消除城市生活垃圾的污染已成為上海必須解決的重大問題，上海的垃圾處理以及市民的環(huán)保意識與臺北相比還有較大的差距，加強(qiáng)滬臺兩地的交流合作，抓緊汲取臺北的優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)為我所用，是提高上海垃圾處理水平的有效途徑之一。

　　一、上海垃圾處理工作現(xiàn)狀及存在的問題

　　(一)法規(guī)不健全，管理不善

　　目前，上海在垃圾處理與國際上做得比較好的城市比起來，差距主要表現(xiàn)在有關(guān)垃圾回收的法律法規(guī)還不完善。實(shí)際上，許多環(huán)境衛(wèi)生管理得好的城市都是靠完美嚴(yán)格的法規(guī)來達(dá)到目的的。聞名于世的花園城市新加坡，僅國家頒布的環(huán)境衛(wèi)生方面的法規(guī)就多達(dá)43個。國家層面的《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，以及建設(shè)部和國家環(huán)保局頒布過一些有關(guān)的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，許多城市還制定并頒了地方性的環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例，作為城市環(huán)境衛(wèi)生管理的法規(guī)基礎(chǔ)和依據(jù)。目前，特別缺少的是直接指導(dǎo)作業(yè)層面的“子法”及實(shí)施細(xì)則。給依法管理帶來了困難，需要進(jìn)一步建立較完善的法規(guī)體系。

　　和國內(nèi)許多城市一樣，本市（上海市，下同）也由市容環(huán)衛(wèi)部門一家垃圾的收集、清運(yùn)、處置。垃圾清運(yùn)處置過程的管理、監(jiān)督、運(yùn)行基本是由市容一家完成的。本市城市環(huán)境衛(wèi)生實(shí)行"條塊結(jié)合、以塊為主"的市、區(qū)、街道三級管理體制，主要費(fèi)用由政府負(fù)擔(dān)，形成了政府給多少錢辦多少事的局面。一旦發(fā)生問題時，責(zé)任又要由政府承擔(dān)，使政府處于兩難境地。同時由于城市垃圾收集、清運(yùn)和處置的任務(wù)重、壓力大，目前本市環(huán)衛(wèi)部門對城市垃圾的管理僅是被動地清運(yùn)、處置，對城市垃圾的削減、回收和再利用問題還沒有精力通盤考慮。

　　現(xiàn)有管理體制不利于改變城市垃圾處理的困境。主要表現(xiàn)在：社會公益、一家包攬、既是監(jiān)督、又是管理和執(zhí)行，政企合一。這種體制不能形成有效的監(jiān)督和競爭機(jī)制，制約著城市垃圾處理事業(yè)的發(fā)展；市容環(huán)境衛(wèi)生管理隊(duì)伍龐雜，層次多而不集中，有問題互相扯皮，未能把人力、財(cái)力用到關(guān)鍵地方，不利于對城市垃圾的管理。

　　(二)城市垃圾混合回收的方式加大了垃圾資源化的難度。

　　上海城市垃圾基本上屬于混合回收，這種方法不利于垃圾回收和資源化。城市垃圾混合收集，干電池、廢油等大量有害物質(zhì)，未經(jīng)分類直接進(jìn)入城市垃圾，增大了垃圾無害化處理的難度，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，同時也降低了可用于堆肥的有機(jī)物資源化的價值。中國城市垃圾基本特點(diǎn)是：無機(jī)成分多于有機(jī)成分、不可堆腐物多于可堆腐物（比例大約為4:1），增大了城市垃圾的運(yùn)輸和填埋量。對于人均資源占有量排在世界100多位之后的中國來說，讓大量的可再生資源當(dāng)作垃圾白白流失，是很可惜的。

　　(三)城市垃圾資源化的資金不足

　　上海城市垃圾處理費(fèi)用主要來自于政府，資金有限，從而造成城市垃圾資源化基礎(chǔ)設(shè)施差。

　　城市垃圾治理需要投入較多的資金，當(dāng)前和近期城市垃圾治理建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的主要制約因素是資金來源、資金利用和承受能力等。由于城市垃圾治理一直視為公益事業(yè)，其經(jīng)費(fèi)來源于國家和地方的財(cái)政撥款。雖然每年政府投入大量資金，給政府財(cái)政造成了巨大的壓力，但是資金缺口越來越大，難以滿足垃圾無害化治理的要求。而目前，中國大城市國家投入的環(huán)境衛(wèi)生費(fèi)用主要都用于城市垃圾的收運(yùn)。

　　隨著垃圾產(chǎn)生量的增加和環(huán)境保護(hù)要求的提高，需要政府投入越來越多的資金，才能建設(shè)足夠數(shù)量的無害化處理處置工程，使城市垃圾的無害化處理率達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。但僅靠國家和地方財(cái)政專項(xiàng)撥款解決，資金投入有限，很難達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。與此同時，公眾和企業(yè)則袖手旁觀，指責(zé)政府沒有解決好城市垃圾問題。其根本原因在于缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)手段和垃圾收費(fèi)制度，沒有使公眾和企業(yè)認(rèn)識到垃圾問題與自己息息相關(guān)。

　　不改變傳統(tǒng)的城市垃圾處理觀念，不大幅提高產(chǎn)生者應(yīng)該承擔(dān)的污染責(zé)任，不大幅增加應(yīng)由城市垃圾產(chǎn)生者承擔(dān)的處理費(fèi)用，包袱還是主要、幾乎全部由政府背起來，是無法解決治理資金缺口問題的。垃圾處置只憑行政要求、道德意識，沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，也無法吸引社會上資金的投入。

　　(四)垃圾分類意識淡薄，垃圾減量化未引起重視，過度包裝和一次性商品造成資源浪費(fèi)

　　垃圾分類收集是實(shí)現(xiàn)垃圾資源化的最有效途徑。通過垃圾分類收集，不僅可直接回收大量廢舊原料，如廢紙廢塑料、廢玻璃等，實(shí)現(xiàn)垃圾減量化，而且可以減少垃圾運(yùn)輸費(fèi)用，大大簡化垃圾處理工藝，降低垃圾處理成本。然而，分類收集本身也要花費(fèi)很多人力物力，由于受生活條件、生活習(xí)慣等因素的影響，人們垃圾分類意識淡薄，同時在管理上也有一定的難度。

　　隨著生活水平的提高、觀念意識的變化和包裝工業(yè)的發(fā)展，商品的包裝形式越來越繁多，種類和數(shù)量急增。一次性商品也廣泛應(yīng)用于賓館和餐飲行業(yè)。過分包裝和豪華包裝比比皆是。一次性商品從消費(fèi)到垃圾只一步之遙，不僅增加了垃圾產(chǎn)生量，同時也是資源的極大浪費(fèi)。在發(fā)達(dá)國家垃圾中包裝物已占30-50%，盡管目前中國的產(chǎn)品包裝還未發(fā)展到發(fā)達(dá)國家的水平，但產(chǎn)品的過量包裝和一次性產(chǎn)品的逐步大量使用，已使得生活垃圾中包裝材料所占份額逐步上升的趨勢初見端倪，并對環(huán)境造成極大的壓力，引起了各方面的重視。廢塑料造成的白色污染便是一例。

　　（五）市民環(huán)境衛(wèi)生意識還需大幅提高

　　要處理好城市垃圾的問題，市民的環(huán)境衛(wèi)生意識是一個至關(guān)重要的因素。只有市民環(huán)境衛(wèi)生意識較好，各項(xiàng)管理規(guī)章、防治措施才能得到順利的實(shí)施。

　　市民環(huán)境衛(wèi)生意識不高給環(huán)衛(wèi)管理工作帶來了一定的困難。在本市一些地方，特別是郊區(qū)，公共場所隨地亂扔垃圾現(xiàn)象還很突出，對環(huán)衛(wèi)部門設(shè)置的收集設(shè)施視而不見。某些企業(yè)將垃圾非法傾倒在不讓傾倒的地方，剛剛治理好的河道也成為垃圾非法傾倒的場所，對環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞。

　　二、上海做好垃圾處理工作的建議

　　面對垃圾泛濫成災(zāi)的現(xiàn)實(shí)，世界各國已不再僅僅停留在如何銷毀垃圾的問題上，而是采取積極的態(tài)度和有力措施，著手系統(tǒng)地處理、利用垃圾，將垃圾列為維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的“二次資源”，向垃圾要資源、要效益。從生態(tài)環(huán)境角度看，垃圾是一種資源，而從資源的角度看，垃圾是地球上唯一不斷增長的資源。為做好上海垃圾回收工作，我們建議：

　　(一)完善法律、法規(guī)

　　根據(jù)上海城市垃圾特點(diǎn)，制定和完善有關(guān)的城市垃圾管理、運(yùn)行和費(fèi)用的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。法律、法規(guī)的制定應(yīng)以生活垃圾產(chǎn)出小量化和資源化為原則，明確規(guī)定了各種生活垃圾的傾倒、收集、運(yùn)輸、回收利用和處置。

　　完善相關(guān)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，制訂城市生活垃圾處理監(jiān)督管理?xiàng)l例，明確城市生活垃圾處理應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)要求、處理的技術(shù)規(guī)范、處理企業(yè)的責(zé)任權(quán)利、監(jiān)督保障機(jī)制、監(jiān)督部門的權(quán)利責(zé)任、對失職行為的處罰等，規(guī)范垃圾處理企業(yè)和監(jiān)督部門的行為。建議：制訂專業(yè)規(guī)劃。組織編制《上海城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生“十二五”規(guī)劃》和《上海生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，提出城鎮(zhèn)生活垃圾處理的基本思路、目標(biāo)、原則、任務(wù)、投資和政策措施等，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌原則，因地制宜確定城鎮(zhèn)生活垃圾處理的技術(shù)路線，引導(dǎo)全國城鎮(zhèn)生活垃圾處理設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)。

　　(二)加強(qiáng)宣傳教育工作，提高市民環(huán)境意識

　　分類收集是一種全新的垃圾收集方式，涉及到千家萬戶。由于受生活條件、生活習(xí)慣等因素的影響，在實(shí)施過程中會有一定的難度。建議，充利用廣播、電視、報(bào)刊、講座、圖片展等各種形式進(jìn)行廣泛的宣傳教育工作，不僅使廣大市民知道如何實(shí)施分類收集，更重要的是讓大家知道，分類收集是環(huán)境保護(hù)的需要，是利國利民的好事，從而提高他們的參與意識。

　　搞好垃圾的管理工作，離不開公眾的參與和支持。充分利用各種媒體進(jìn)行垃圾衛(wèi)生安全管理的宣傳，組織中小學(xué)生和市民代表參觀垃圾收集、清運(yùn)和處置設(shè)施，使公眾充分理解正確的收集、清運(yùn)和處置方法對城市發(fā)展、對生活改善的重要意義。

　　結(jié)合垃圾分類收集、垃圾收費(fèi)等改革措施，進(jìn)行大規(guī)模環(huán)境法規(guī)宣傳活動，提高公眾的環(huán)境意識。

　　普及環(huán)境科學(xué)知識，提高公眾法制觀念和道德水準(zhǔn)，自覺遵守有關(guān)法規(guī)，維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益，積極參與垃圾清潔行動，與隨意拋灑、隨意傾倒垃圾等違法行為作堅(jiān)決斗爭。

　　建立公眾舉報(bào)監(jiān)督熱線，設(shè)立垃圾監(jiān)管員，由社區(qū)居民自治團(tuán)體組織本社區(qū)居民參與社區(qū)垃圾管理，定期公布有關(guān)垃圾收集、清運(yùn)、處置以及相關(guān)經(jīng)費(fèi)支出情況，逐步建立公眾參與垃圾管理的機(jī)制。結(jié)合衛(wèi)生城市評比和城市環(huán)境定量考核，廣泛利用各種媒體進(jìn)行宣傳報(bào)道，表彰先進(jìn)，暴露問題。

　　(三)完善城市垃圾管理技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策，多渠道籌措資金。開征城市垃圾費(fèi)，加快城市垃圾無害化、減量化、資源化處理設(shè)施建設(shè)。

　　多年來上海垃圾回收工作一直是環(huán)衛(wèi)部門的任務(wù)，其“高投入、微回報(bào)”成為垃圾回收部門的沉重負(fù)擔(dān)。因此，有必要拓展新的垃圾回收思路，多渠道籌措資金以保證垃圾分類回收工作的順利進(jìn)行。建議，上海研究并確立垃圾收費(fèi)制度，實(shí)行“產(chǎn)垃圾付費(fèi)”，其基本理念是誰污染誰付費(fèi)，也就是說，誰產(chǎn)生的垃圾多，誰就得多付錢。產(chǎn)生垃圾的居民或單位支付一定的垃圾處理費(fèi)，為垃圾處理建立了穩(wěn)定的資金來源，這樣不僅使垃圾處理走向良性運(yùn)行，而且也是從經(jīng)濟(jì)上制約垃圾產(chǎn)生，鼓勵回收利用的有效途徑。

　　上海市還可以考慮將市場經(jīng)濟(jì)引入城市垃圾管理體系中來?，F(xiàn)行的政企合一的垃圾管理體制不利于垃圾管理業(yè)的發(fā)展。國外發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)說明，專業(yè)經(jīng)營性公司處理垃圾的費(fèi)用是市政機(jī)構(gòu)的一半。本市可以通過制定一些財(cái)政稅收的優(yōu)惠政策，鼓勵專業(yè)性企業(yè)參與廢品的回收利用、垃圾的資源化、垃圾的清運(yùn)處置等工作。進(jìn)一步完善本市建立城市垃圾經(jīng)營許可證制度，鼓勵各類公司參與城市垃圾治理，由具有經(jīng)營資格的單位負(fù)責(zé)垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸、處理和處置，形成市場競爭機(jī)制。要從根本上改變目前一家包攬，將垃圾清運(yùn)處置單位從政府部門中獨(dú)立出去，由事業(yè)單位管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)管理體制，并采取入股、兼并、合資等多種形式建立垃圾處理產(chǎn)業(yè)化。

　　要改變目前環(huán)衛(wèi)部門一條龍的管理形式，使監(jiān)督與執(zhí)行分離，環(huán)衛(wèi)部門要加強(qiáng)對垃圾清運(yùn)處置單位的管理，環(huán)境保護(hù)部門實(shí)施對垃圾管理整個過程的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法工作，避免出現(xiàn)問題全部由政府承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象，使政府徹底脫離城市垃圾經(jīng)營活動，站在執(zhí)法的高度來監(jiān)督城市垃圾的全過程運(yùn)作，分清責(zé)任，保證城市垃圾管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

　　只有多渠道籌措資金，才能加快城市垃圾無害化、減量化、資源化處理處置設(shè)施建設(shè)。所需要的建設(shè)資金，原則上應(yīng)當(dāng)國家、地方和受益者共同承擔(dān)。垃圾的清運(yùn)處置費(fèi)用可以通過資源化產(chǎn)品（包括廢品）的出售、已封閉垃圾處理場地的地產(chǎn)開發(fā)、垃圾收費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、適當(dāng)?shù)膹V告收費(fèi)和爭取外資等多渠道籌集資金，使垃圾的管理工作走進(jìn)市場，形成市場化的良性循環(huán)，促進(jìn)垃圾產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　(四)推行垃圾分類收集，促進(jìn)資源化，減少污染

　　垃圾分類收集是發(fā)達(dá)國家普遍采用的收集方法。分類收集主要有兩個目的：提高廢品回收率和便于有害廢物單獨(dú)處置。本市應(yīng)根據(jù)自己的具體情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)提出“完善版”的垃圾分類方案，引導(dǎo)市民進(jìn)行垃圾分類。爭取在“十二五”期間實(shí)現(xiàn)在主要城區(qū)實(shí)現(xiàn)垃圾分類收集。

　　要大力提倡居民在家中分類收集拋棄垃圾；在機(jī)關(guān)、學(xué)校、工廠企業(yè)、機(jī)場、車站等地，應(yīng)設(shè)置分類收集垃圾的容器；將廢塑料、廢紙張、廢玻璃、廢金屬加以分類收集。

　　由于城市垃圾收集、運(yùn)輸方式向封閉、衛(wèi)生改變，垃圾中廢品的回收應(yīng)結(jié)合垃圾分類收集在垃圾產(chǎn)生源頭進(jìn)行，可以由街道辦事處、居民委員會、物業(yè)管理部門或?qū)I(yè)垃圾收集清運(yùn)部門進(jìn)行回收。

　　隨著向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)移，舊的廢品回收體制難以適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，原有的國有回收主渠道萎縮，個體商販的回收比例已大大超過國有回收公司。在加強(qiáng)改革、整頓國有回收公司的同時，應(yīng)建立義務(wù)和強(qiáng)制回收制度，并對個體回收商販加強(qiáng)管理，使之成為廢品回收主渠道的必要的、合理的補(bǔ)充。

　　為保證城市垃圾的分類收集和資源回收，在稅收政策方面應(yīng)制定與之相應(yīng)的合理穩(wěn)定的廢品回收價格和獎懲制度，來保證垃圾分類收集和廢品回收的持續(xù)發(fā)展。

　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)源頭處理，促進(jìn)垃圾減量化

　　上海應(yīng)從減少城市生活垃圾來源入手，盡量減少一次性物品的使用, 如用玻璃杯代替塑料杯，用瓷餐具代替紙餐具，用海綿代替紙巾等，盡量減少包裝垃圾等。臺灣的垃圾分類是通過不同顏色的垃圾桶來加以區(qū)分，同時在不同的垃圾桶表面有顯著的圖示，標(biāo)明不同垃圾的區(qū)分。目前上海的垃圾分類還在試行階段，而上海盡管有些垃圾桶也有顏色和圖示文字加以區(qū)分和說明，但在許多公共場所仍然沒有統(tǒng)一配置，統(tǒng)一規(guī)范的識別標(biāo)準(zhǔn)沒有得到很好普及，且圖示小而表述不清，不利于大眾識別，因此垃圾分類也就形同虛設(shè)。在垃圾處理方面，可借鑒臺灣的做法，建議，上海要加強(qiáng)垃圾的分類收集，促進(jìn)垃圾資源化，提倡居民在家中將拋棄垃圾分類。一是制定專門的垃圾回收法案，規(guī)范操作，體現(xiàn)民意；二是提供不同規(guī)格的垃圾專用袋，制定合理的價格，在全市各地銷售；三是合理安排回收車停經(jīng)時間、地點(diǎn)，方便民眾；四是解決回收后循環(huán)利用的問題，基本做到“以垃圾養(yǎng)垃圾”。
 
 

編輯：程海靜