（本文作者為：上海古新環(huán)境技術有限公司董事長、上海奧圖環(huán)衛(wèi)設備股份有限公司總裁袁述民；上海古新環(huán)境技術有限公司常務副總經(jīng)理胡建偉）

一、環(huán)衛(wèi)市場化缺乏第三方監(jiān)管機制

　　我國環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化的實踐起步于上個世紀80年代中期，山東、廣州、北京、上海等地率先進行了一些探索，取得了一些經(jīng)驗。環(huán)衛(wèi)市場化改革的期望目標是：理順政府與社會、企業(yè)、市場關系，形成統(tǒng)一開放、有序競爭、運轉(zhuǎn)高效的環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務市場，實現(xiàn)市場機制對市容環(huán)衛(wèi)事業(yè)資源配置的調(diào)節(jié)作用，最終提高資金使用效率和環(huán)衛(wèi)管理水平。我認為，市場化推進速度是慢的，發(fā)展是不平衡的，效果也是淺顯的。個中原因，就是在市場化改革機制上缺少真正的第三方監(jiān)管。

　　表面上看，環(huán)衛(wèi)市場化是政府采購了企業(yè)的環(huán)衛(wèi)服務，其實質(zhì)是按照PPP（Public-Private-Partnership公私合作）模式，政府通過合同與環(huán)衛(wèi)企業(yè)形成的一種服務“邀約關系”。雙方應是平等的，這種“平等關系”換來的是同一目標下的服務分工；環(huán)衛(wèi)企業(yè)的分工可以理解，政府的分工卻不免有些“迷糊”，往往容易忽略。其實，政府擔負的是社會公益積累資金（包括地方稅收）的投入和城市運營基礎管理的職能。問題來了，我們習慣了物理的二維思維定勢，把市場化“困惑”的“研究原點”只是放在了政府和企業(yè)的“二個點”上，沒有從這“二個點”分別關注它們的多維的、延伸的和實質(zhì)的，包括如何用好錢、錢給誰使用、憑什么給、給后的質(zhì)量及效果如何等等問題；隨之這些問題的延伸，又帶來了政府的決策依據(jù)是什么、依據(jù)由誰來提供等等關鍵問題。這些問題得不到解決，尤如“腸梗阻”，勢必影響環(huán)衛(wèi)市場化的推進和效果。筆者根據(jù)自己在環(huán)衛(wèi)運營中積累的經(jīng)驗教訓、帶著此類問題近期調(diào)查走訪了山東、上海、北京、福建、浙江等地的部分政府財政和環(huán)衛(wèi)主管部門及環(huán)衛(wèi)企業(yè)，建議只有真正的環(huán)衛(wèi)作業(yè)第三方監(jiān)管，才能化解這一“腸梗阻”。這種真正的環(huán)衛(wèi)作業(yè)第三方監(jiān)管力量，必須是：環(huán)衛(wèi)市場化的專業(yè)“審計師”、政府公共財政的投入“守業(yè)人”、作業(yè)精細化的技術“引領者”。

　　二、缺少第三方監(jiān)管作用帶來的種種問題

　　近幾年，隨著我國各地城市化建設的不斷推進，環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化得到了較大發(fā)展，然而現(xiàn)階段的環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化總體仍處于探索與實踐階段。在機制層面，各類引入機制、競爭機制、監(jiān)管機制和退出機制或許存在不盡完善。如引入機制，各地還是有采取最低價中標方式，沒有給追求作業(yè)質(zhì)量與標準的企業(yè)足夠的利潤空間，導致后期引入的企業(yè)或缺乏經(jīng)驗、或整體實力參差不齊；也有企業(yè)盲目介入，以為環(huán)衛(wèi)作業(yè)是一個大“蛋糕”，而在正式進入后發(fā)現(xiàn)，利潤率大大低于期望目標，再采取減少人員和設備的投入、降低作業(yè)標準、克扣人員工資待遇等；而另一方面，政府在如何提高市場化企業(yè)競爭形態(tài)中，沒有有效辦法控制與激勵，最終導致劣質(zhì)企業(yè)無法及時、穩(wěn)妥地退出市場。再如監(jiān)管機制，只是等同與一般的考核和測評，沒有真正發(fā)揮它在具有市場化特點的諸如引入機制、競爭機制、退出機制中的“主導”作用。

　　政府通過市場化購買環(huán)衛(wèi)服務的方式，理想的狀況是購買高效管理、先進技術和成熟經(jīng)驗。但現(xiàn)實是復雜的，特別是在監(jiān)管體系不到位的情況下，失敗的案例比比皆是。政府的錢也花了，實際是并沒有購買到達的政府意愿和滿足居民人居需求的環(huán)衛(wèi)服務?，F(xiàn)在，從政府和服務企業(yè)的關系層面上來說，引入的服務企業(yè)與監(jiān)管的政府之間存在著矛盾。企業(yè)認為政府投入支付的經(jīng)費只夠維持現(xiàn)狀，對于創(chuàng)建衛(wèi)生城市、創(chuàng)建文明城市等需要的應急、突發(fā)處理，政府本就沒有支付相對應的經(jīng)費。相反，政府部門認為服務企業(yè)在簽訂合同后，對于合同標的項內(nèi)地作業(yè)任務不能到位、突發(fā)處置應急“跟不上”、不愿做，沒有充分考慮大局，“一切向錢看”；服務質(zhì)量不到位，市容品質(zhì)得不到提升。公說公有理、婆說婆有理，政企推諉現(xiàn)象時有發(fā)生。這種表象直接反映了公益事業(yè)的嚴重缺損，政府每年投入到公共財政資金并沒有讓社會和公眾的人居環(huán)境得到逐年改善。所以，通過對直觀的作業(yè)質(zhì)量與效果、政企兩者之間的本質(zhì)機制分析，有沒有監(jiān)管、誰來監(jiān)管、如何監(jiān)管？才是關鍵的根本問題。我們不缺乏對環(huán)衛(wèi)市場化的感知，但當前要解決環(huán)衛(wèi)市場化“腸梗阻”，急需一個真正的、像建筑工程監(jiān)理那樣的、具有“監(jiān)管”身份的第三方出現(xiàn)！其主要職能為代表政府部門，扮演監(jiān)督管理的角色，對環(huán)衛(wèi)企業(yè)的設備、人員投入，日常運營，各類突發(fā)應急事件運營，質(zhì)量和標準，甚至包括財務賬務等信息的監(jiān)督管理；對環(huán)衛(wèi)企業(yè)而言，它是滿足公益服務訴求的代言者。統(tǒng)一標準，雙重服務，起到客觀、公正的第三方監(jiān)管作用，來提高環(huán)衛(wèi)運營質(zhì)量和以及系統(tǒng)管理服務水平。

　　三、第三方監(jiān)管的任務及與原有“監(jiān)管”（測評）企業(yè)的區(qū)別

　　我們在研究和實踐中，把真正的環(huán)衛(wèi)市場化作業(yè)監(jiān)管的任務確定為：

　　逐步創(chuàng)立監(jiān)管評價服務，形成質(zhì)量唯一的監(jiān)管體系。

　　加快環(huán)衛(wèi)技術標準推進，形成良性管理的市場氛圍。

　　探究建立監(jiān)管費制服務，形成工標對應的指導定額。

　　適度化解作業(yè)協(xié)調(diào)困惑，形成和諧共贏的治理構(gòu)架。

　　以這種服務品質(zhì)為首要任務的上海古新環(huán)境技術有限公司環(huán)衛(wèi)作業(yè)的第三方監(jiān)管，與原有的以“測評”為主的所謂的“監(jiān)管”，具有本質(zhì)上的區(qū)別。主要表現(xiàn)為：

　　1.現(xiàn)行的第三方監(jiān)管（測評）不是對環(huán)衛(wèi)作業(yè)的全過程監(jiān)管

　　事實上，現(xiàn)行的“第三方監(jiān)管”，沒有完全針對環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)內(nèi)容、定額、質(zhì)量和結(jié)果的監(jiān)管，而主要為城市市容市貌管理的測評工作，應該承認它是一種“監(jiān)管”，但不是監(jiān)管的全部。它側(cè)重于參與市容環(huán)境管理實效檢查評價項目和滿意度詢查項目，而城市保潔和收運的實時巡查相對占比較小，沒有就環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)系統(tǒng)的全過程實行監(jiān)管。上海有幾家起步較早的第三方測評公司均屬于市容環(huán)境綜合性測評機構(gòu)，雖然在調(diào)查測評上有所突破，但對真正意義上的環(huán)衛(wèi)市場化作業(yè)監(jiān)管力度還是遠遠不夠的。

　　2.監(jiān)管隊伍建制老化、理念陳舊，跟不上市場化進度

　　城市化進程正在全面推進、環(huán)衛(wèi)作業(yè)標準等級日新月異、環(huán)衛(wèi)作業(yè)方式創(chuàng)新紛呈、人居環(huán)境要求也不斷提高……僅有測評職能的監(jiān)管力量遠遠不能滿足監(jiān)管對象的綜合要求；當前的許多監(jiān)管人員來自于環(huán)衛(wèi)部門退休干部職工、和社會招募人員，或許對環(huán)衛(wèi)市場化監(jiān)管的意義認識不夠、或許工作責任心不夠強、或許環(huán)衛(wèi)業(yè)務素養(yǎng)不高，不能夠完全擔負起市場化監(jiān)管可能帶來的更大的監(jiān)管責任，導致市場化監(jiān)管工作難以上新臺階。然而，真正環(huán)衛(wèi)市場化監(jiān)管是一個長時期的、全天候的、即實時的、數(shù)據(jù)化的、咨詢式的監(jiān)管模式，其讓監(jiān)管人員熟悉需要一個過程，在這個過程中，不僅需要有一支相對穩(wěn)定的環(huán)衛(wèi)資深專家、精通環(huán)衛(wèi)各項作業(yè)標準和規(guī)范的專業(yè)人員組成的監(jiān)管隊伍，并要通過強化責任意識，提高執(zhí)行力外，還要求能夠出臺相應的監(jiān)管理念、程序、責任、機制和手段，充分調(diào)動監(jiān)管人員的主觀能動性，防止和根治“腸梗阻”；同時，還需為推行環(huán)衛(wèi)市場化監(jiān)管提供必要的經(jīng)費保障等。

　　3.監(jiān)管方式單一，缺少監(jiān)管應有的引領、監(jiān)督、評判、咨詢手段

　　現(xiàn)有引入的監(jiān)管機制，主要是提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化的質(zhì)量，但是由于監(jiān)管方式的單一，導致監(jiān)管力度不夠，監(jiān)管的質(zhì)量較低?？己顺蔀榱宋ㄒ坏谋O(jiān)管方式。每月針對主次干道的保潔考核四次，每次隨機抽查5條道路，考核結(jié)束將考核成績匯總，進行一定范圍的通報，并與考核經(jīng)費掛鉤。初級的、對于事業(yè)型作業(yè)單位該方式較為有效，但是隨著時間的拉長，單一的測評與考核的監(jiān)管方式已跟不上市場化的腳步，監(jiān)管效率方式逐漸降低。我們提倡的監(jiān)管由于它所承擔的任務不同，它的監(jiān)管方式應有引領、監(jiān)督、評判、咨詢手段來加以組合。

　　四、上海古新環(huán)境嶄新的第三方監(jiān)管特色

　　1.環(huán)衛(wèi)作業(yè)的第三方監(jiān)管需求

　　道路保潔的監(jiān)管內(nèi)容主要為：道路保潔時間、道路保潔質(zhì)量、道路環(huán)衛(wèi)設施管理、作業(yè)規(guī)范執(zhí)行情況、安全管理落實情況、重大事項管理落實情況以及人員設備投入使用等7大類。

　　垃圾清運的監(jiān)管內(nèi)容主要為：垃圾清運及時性、垃圾分類質(zhì)量、垃圾清運環(huán)衛(wèi)設施管理、作業(yè)規(guī)范執(zhí)行情況、安全管理落實情況、重大事項管理落實情況以及人員設備投入使用等7大類。

　　2.監(jiān)管體系組織架構(gòu)

圖4-1 環(huán)衛(wèi)監(jiān)管體系組織架構(gòu)圖（部門職責和崗位分工略）

　　3.監(jiān)管作業(yè)流程

　　（1）新項目中標后（或老項目進展中），由服務單位后向我監(jiān)管單位提供本項目的實施方案，項目及公司組織架構(gòu)圖，項目部負責人、各主要管理人員及相關班組及班組長名單（包括：姓名、年齡、任職、職稱、資質(zhì)）以及特殊作業(yè)人員名單（附：崗位證書）。

　　（2）項目服務所配置的各類作業(yè)設備，必須在開工前全部到位（特殊情況可以提供適當?shù)倪^渡準備期，但必須得到業(yè)主的書面同意），監(jiān)管單位另行備案。

　?。?）我監(jiān)管單位，每天安排2班，分別為04:00~16:00和16:00~04:00，每班按照電腦隨機制定抽查時間段和隨機抽取若干條道路（不少于項目總量的10%），按照需求中需要測評和監(jiān)管內(nèi)容進行全面和系統(tǒng)的現(xiàn)場測評和監(jiān)管，監(jiān)管人員對各道工序的操作及質(zhì)量進行巡視、旁站、檢測等監(jiān)管工作，并進行視頻、照片等輔助取證，最終出具每班測評與監(jiān)管報告。

圖4-2 環(huán)衛(wèi)第三方監(jiān)管體系作業(yè)流程圖

　　4.監(jiān)管服務的其他保障與配置

　　4.1信息化保障與配置

　　（1）設計思路

　　根據(jù)現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)作業(yè)系統(tǒng)的管理模式還是紙質(zhì)化、人情化；管理不到位、依據(jù)不科學、管理模式落后等特點；為了提升管理手段、行業(yè)管理功能的完善,依托3G（GPS、GPRS、GIS）技術和IT技術，綜合地應用計算機技術、無線網(wǎng)絡技術和視頻監(jiān)控技術，立體整合原有的環(huán)境衛(wèi)生系統(tǒng)，建立統(tǒng)一管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對環(huán)衛(wèi)作業(yè)效果、環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛、環(huán)衛(wèi)設施、廢棄物終端處置的監(jiān)管，以及對衛(wèi)生環(huán)境的全程監(jiān)控，使環(huán)衛(wèi)作業(yè)問題能夠及早發(fā)現(xiàn)、快速解決。達到改善環(huán)境衛(wèi)生管理不到位、管理不科學、管理模式落后問題，打造系統(tǒng)向“信息化、數(shù)字化、科學化”逐進，達到提升管理手段、行業(yè)管理功能的作用，提升從業(yè)人員素質(zhì)和服務效率。

　　管理人員可以全面、實時、透明的掌握項目的環(huán)衛(wèi)作業(yè)情況，隨時掌握可能出現(xiàn)的問題，統(tǒng)籌調(diào)配作業(yè)資源，多級協(xié)同處理。針對突發(fā)事件快速反應，監(jiān)理管理部門與作業(yè)人員的實時互動，最大限度的提高應急處理能力。

　　通過數(shù)字環(huán)衛(wèi)管理系統(tǒng)，可實現(xiàn)實時掌握一線管理、作業(yè)部門的績效情況，及時反應各部門的響應靈敏度和處理問題的效果，可以避免為應付上級檢查面實施的突擊作業(yè)，形成長效管理考核機制，使環(huán)衛(wèi)管理更科學、合理、規(guī)范。

　?。?）方案模塊系統(tǒng)介紹

　　1.

　　1.1

　　車輛管理系統(tǒng)

　　車輛車載及工作人員對講調(diào)度系統(tǒng)

　　車載視頻監(jiān)控系統(tǒng)

　　道路清掃保潔監(jiān)管系統(tǒng)

　　垃圾清運監(jiān)管系統(tǒng)

　　人員在線監(jiān)管系統(tǒng)

　　垃圾收集點監(jiān)控

　　大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析系統(tǒng)

　　4.2監(jiān)管服務的設備配置標準

　　五、古新環(huán)境從業(yè)環(huán)衛(wèi)第三方監(jiān)管的優(yōu)勢

　　1.環(huán)衛(wèi)行業(yè)內(nèi)的權(quán)威專家?guī)?/p>

　　環(huán)衛(wèi)作業(yè)第三方監(jiān)管項目，我司專門聘請全國環(huán)衛(wèi)行業(yè)內(nèi)權(quán)威專家，作為監(jiān)管咨詢和保障的專家委員會成員，由環(huán)衛(wèi)類、經(jīng)濟類、工程類、財會類、管理類具有高級職稱的專家組成，確保各類監(jiān)管成果的公平公正性和針對性，以及提供改善改進的措施咨詢和技術指導。專家委員會的主要職能有：審議和批準監(jiān)管公司向委托單位發(fā)送的各類咨詢報告、委托單位作業(yè)定額的核算、作業(yè)標準與實際作業(yè)狀況的疑難甄別、委托單位招標文件的審核等等。

　　2.環(huán)衛(wèi)市場化的專業(yè)“審計師”

　　2.1服務業(yè)務的核算

　　環(huán)衛(wèi)監(jiān)管中首要監(jiān)管內(nèi)容為業(yè)務的核算，其不僅包括日常業(yè)務量的核算，還包括各類突發(fā)事件、應急事件等非常規(guī)任務量的監(jiān)管與核算。

　　作為一個全面專業(yè)的第三方監(jiān)管公司，對委托單位環(huán)衛(wèi)任務量的清晰核算，不僅是對業(yè)主的負責，同時，也是對作業(yè)公司的負責，避免雙方在任務量上的不統(tǒng)一理解或判斷，從而造成對對方有負面成見。

　　2.2合同標的的精算

　　另外一方面，第三方監(jiān)管也將對環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化的合同標的進行精算，在招標前對標的進行精算有益于合理控制國家財政經(jīng)費的支出；在招標后既定的環(huán)衛(wèi)作業(yè)合同，也可以就合同標的進行精細核算，這主要是對作業(yè)標的的核實，以便今后招標時對部分數(shù)據(jù)進行調(diào)整優(yōu)化，比如部分路段增加或減少保潔時間段或頻率等等。

　　2.3財務經(jīng)費的決算

　　財務經(jīng)費的決算是對整個環(huán)衛(wèi)作業(yè)預算經(jīng)費執(zhí)行情況的總結(jié)，與政府主管部門的預算不可分割。通過第三方?jīng)Q算工作可以對預算經(jīng)費的執(zhí)行情況進行認真分析，促進預算的合理編制，從而提高財政經(jīng)費的使用效益。

　　3.環(huán)衛(wèi)精細化的技術“引領者”

　　3.1業(yè)務標準的提供

　　環(huán)衛(wèi)第三方監(jiān)管單位將以環(huán)保部和住建部頒發(fā)的相關文件為依據(jù)，嚴格執(zhí)行各地有關環(huán)衛(wèi)管理的法規(guī)以及行政條例。例如上海古新環(huán)境技術有限公司在上海，將以2010年上海世博會環(huán)衛(wèi)營運七個標準為指南，堅持在《上海市道路和公共場所清掃保潔服務管理辦法》的基礎上，嚴格執(zhí)行《道路和公共廣場及附屬公共設施保潔質(zhì)量和服務要求》和《上海市環(huán)衛(wèi)作業(yè)養(yǎng)護預算定額（試行）》等標準。除此以外，監(jiān)管服務還將向作業(yè)服務企業(yè)提出從業(yè)人員素養(yǎng)、操守、服飾等要求，提出設備設施更新、保養(yǎng)、使用、放置等要求。

　　3.2作業(yè)質(zhì)量的檢查

　　據(jù)作業(yè)服務合同，幫助政府主管部門和服務企業(yè)厘清保潔區(qū)域、設施等的等級劃分，明確作業(yè)質(zhì)量標準要求，落實監(jiān)管檢查的時間節(jié)點和內(nèi)容重點，按照《道路和公共廣場及附屬公共設施保潔質(zhì)量和服務要求》（DB31/T524-2011）,對作業(yè)企業(yè)進行實時監(jiān)管檢查。除此之外，以作業(yè)標準化、設備定置化、服務精細化全方位對企業(yè)管理進行監(jiān)管和檢查。

　　3.3服務雙方的咨詢

　　監(jiān)管檢查不是目的，是提高城市市容面貌和滿足廣大居民對城市整潔有序宜居需求的手段；是提升環(huán)衛(wèi)作業(yè)企業(yè)按照行業(yè)作業(yè)標準，逐步促使其實現(xiàn)傳統(tǒng)服務企業(yè)向現(xiàn)代服務企業(yè)轉(zhuǎn)型的手段；是幫助政府主管部門在城市市容環(huán)境管理、執(zhí)法中順應國際大都市城市基礎管理和運行要求，提高環(huán)衛(wèi)規(guī)劃水平、作業(yè)組織能力的手段。將根據(jù)合同執(zhí)行情況定期或不定期地用書面形式，向主管部門及作業(yè)企業(yè)提出監(jiān)管檢查結(jié)論和建議的咨詢報告。

　　4.環(huán)衛(wèi)公共財政的投入“守業(yè)人”

　　4.1財政投入的合理

　　政府城市公益性財政投入資金來自納稅人的地方征稅收入。因此，爭取每一分經(jīng)費和用好每一分經(jīng)費同等重要。上海古新環(huán)境作為環(huán)衛(wèi)作業(yè)第三方監(jiān)管體系將在項目招標過程、合同簽署過程、作業(yè)執(zhí)行過程、每年預算過程中，按照市綠化和市容管理局頒發(fā)的《關于發(fā)布2014年環(huán)衛(wèi)作業(yè)養(yǎng)護預算定額經(jīng)費的通知》（滬綠容2014-234號）精神，幫助政府財政部門和主管部門“對應定額、分類實施、差別管理”，既健全了環(huán)衛(wèi)作業(yè)的經(jīng)費保障落實機制，又保障了政府公益性公共投入有效、合理。

　　4.2公益作業(yè)的合規(guī)

　　政府采購的公共服務作業(yè)必須合規(guī)。不管是事轉(zhuǎn)企的國有企業(yè)還是私人資本投入的民營企業(yè)必須遵循環(huán)衛(wèi)市場化規(guī)律和規(guī)則，根據(jù)環(huán)衛(wèi)作業(yè)要求，對應環(huán)衛(wèi)作業(yè)定額，全力完成作業(yè)合同澄清的環(huán)衛(wèi)作業(yè)的實際任務量。我司的主要任務是對照標準和定額，監(jiān)督和檢查環(huán)衛(wèi)各種類、各等級作業(yè)結(jié)合本地區(qū)的實際，將環(huán)境質(zhì)量的客觀要求與作業(yè)服務的員工素養(yǎng)、工藝設置、工況條件、設備配置等要素進行檢查，避免虛報、瞞報和企業(yè)不作為等等不合規(guī)的情況發(fā)生。

　　4.3隊伍選擇的合適

　　環(huán)衛(wèi)作業(yè)隊伍是環(huán)衛(wèi)規(guī)范和標準向社會演繹的“載體”，隊伍選擇的優(yōu)劣，直接關系到環(huán)衛(wèi)服務水平和社會環(huán)境質(zhì)量。我司將在隊伍選擇的前期（招投標階段）和（合同簽訂階段）；在隊伍服務中期（實際作業(yè)階段）；在隊伍即將履行完合同后期（重新選擇階段），都將積極配合政府采購部門、政府業(yè)務主管部門和財政經(jīng)費主管部門，在《上海市道路和公共場所清掃保潔服務管理辦法》基礎上，選好最合適的作業(yè)隊伍。

　　綜上所述，加快和完善環(huán)衛(wèi)市場化改革，形成真正意義上的作業(yè)第三方監(jiān)管機制是刻不容緩的環(huán)衛(wèi)業(yè)界的一件大事；環(huán)衛(wèi)市場化作業(yè)監(jiān)管也是政府與企業(yè)、作業(yè)與質(zhì)量、經(jīng)費與保障、機制與建制能平衡協(xié)調(diào)的必不可少的參與者和監(jiān)督者。

編輯：李曉佳