2016年4月11日，中國發(fā)展研究基金會“社會資本參與公共服務市場化改革”研究專家研討會暨課題成果發(fā)布會在京釣魚臺國賓館舉行。此次研討會有政府部門、高校、企業(yè)、研究機構、新聞媒體的代表近一百人參與研討。研討會上，課題組組長、中國發(fā)展研究基金會副秘書長方晉和財政部政府與社會資本合作（PPP）中心副主任圍繞社會資本參與公共服務市場化改革主題分別做了演講。另外，來自國務院發(fā)展研究中心、財政部財科院、住建部政策研究中心、中央財經大學、北京交通大學、E20環(huán)境平臺的專家就分類推進公共服務領域市場化改革、PPP模式的國際經驗與啟示、國內PPP項目試點與評估、以及如何利用PPP模式在軌道交通、垃圾處理、城市水務、住房保障等領域推進市場化改革進行了介紹。與會專家還就推進PPP過程中面臨的共性問題以及不同領域在推進進程中反映出的突出問題進行了交流和探討，并就如何通過PPP模式釋放社會投資潛力、創(chuàng)新投融資體制、化解地方債務壓力、轉變政府職能、推進國家治理現(xiàn)代化、統(tǒng)籌推進穩(wěn)增長與促改革的目標等各抒己見。

E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長、北大環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長薛濤針對城市水務領域市場化改革進行了主題發(fā)言，未經主辦方和發(fā)言人審核，僅供參考：

E20環(huán)境平臺起始于2000年中國水網的創(chuàng)建，2003年開始討論水務的市場化改革，我們認為中國PPP最早鋪開在水務領域（供水和污水領域），當時推開的是特許經營，先前的來賓電廠由于一些原因沒有擴展。

第一，E20研究院大數(shù)據(jù)下水務市場化PPP的發(fā)展成績。

PPP的發(fā)展有待全面超越特許經營時代。PPP成功的主戰(zhàn)場最開始成功于2002年的特許經營，目前的很多示范項目有一些進展，但全面超越特許經營時代還需要在座各位更多的努力。當時特許經營只是部里的條例推進，現(xiàn)在納入了整個國家的國策，必然會產生很多積極的因素。

水務市場化的企業(yè)效益略高于整個行業(yè)的平均水平。從整個水務市場化以后的績效分析來看，對比相關企業(yè)的財務數(shù)據(jù)，從ROE、資產周轉率、營業(yè)收入等方面分析看出市場化的PPP公司有一些優(yōu)勢，資產負債率高是因為有大量負債性的投資因素。另外與整個公共設施管理業(yè)對比來看，市場化的公司效率略高于整個行業(yè)的平均水平。

水務市場化形成了一定的行業(yè)集中度。經過10幾年發(fā)展行業(yè)集中度的情況，供水領域，前20家企業(yè)的市場占比為27.36%，可見特許經營PPP的推進已形成了在環(huán)保行業(yè)一定的集中度；污水處理領域為44.72%，前面講過污水領域推進BOT比較快，而供水領域在2008年以后推進特許經營較少。

第二，在央、地兩級關系下正確理解PPP。

站在更高的角度看PPP，促使地方政府從城市經營到提供公共服務。看PPP的發(fā)展要站在整個中國特殊的中央集權制，中央和地方兩級的關系來看，推進PPP從更高的角度看，實際上是中央政府約束地方政府參與經濟活動和融資的頂層結構設計，引入企業(yè)參與完善二元結構，明確地方政府在整個經濟行為中的角色。引導地方政府從城市經營到提供公共服務。

水環(huán)境綜合整治是PPP急需應用的領域。說到水務相關的領域，可用代表環(huán)保領域的九宮格來看，原先的特許經營已經做得比較充分，目前有更多的PPP示范項目、地方政府的融資需求，往下延伸包括水環(huán)境、海綿城市、黑臭水體，尤其水十條倒逼的時間表我們預算給地方政府帶來了5000億-1萬億的地方水治理需求，這是PPP急需應用的領域。

單體項目向多元、復雜的邊界模糊項目發(fā)展。特許經營時代污水的BOT、供水的股權合作模式推行的比較成熟，2012年此次PPP推進開始前，北控已經開始推進以BT為主的水環(huán)境治理+污水處理廠BOT的打捆項目。在財政部目前對績效明確的要求下，現(xiàn)在的項目對績效有考核并影響小比例收入，未來的項目目標是績效影響收入比例增高，拉進帶動運營的項目以此更接近PPP的實質。單體項目向多元、復雜的邊界模糊項目發(fā)展，海綿城市、黑臭水體等項目遠遠復雜于原來的單體BOT項目。

第三，在水務領域進一步推進PPP的障礙及突破建議。

面對的六大障礙。一是傳統(tǒng)重建設輕運營是長期的問題，財政部設計希望按照10年的績效考核，避免BT的2+3模式，以提高環(huán)境質量。二是近一年惡性競爭頻發(fā)，企業(yè)將國家的補貼變成了低價競爭的籌碼，需注意此問題。三是復雜的項目考核難度比較高。四是部門之間的合作不暢妨礙了PPP在市政環(huán)保領域的經驗繼承和范圍擴展。五是水環(huán)境治理領域是要實現(xiàn)環(huán)境效果，但PPP涉及的更多是經營性的問題，這一點同時兼顧對企業(yè)的能力而言很困難。六是支付信用問題。

突破的建議：一是法規(guī)系統(tǒng)和企業(yè)的運營能力都需要完善。二是我們認為兩個法同時推出的情況下，需在特許經營和PPP上面做一個切割。第三，目前PPP的整個法規(guī)體系對重資產的模式接入不夠，這基于特許經營10多年積累的強慣性和適用性。

如何做有效切割？建議將政府采購型PPP與監(jiān)管型特許經營區(qū)別對待。

E20研究院PPP研究矩陣

第一，水務領域幾乎都落在了3、4縱向區(qū)域，特許經營的很多基本邏輯存在諸多不適合。第二，結合水十條的剛性要求而帶來的未來需求旺盛需要重點關注，具有“環(huán)境績效合同服務”特征的城市小流域治理（也包括海綿城市和黑臭水體等高熱領域）的項目，往往會具有橫跨3、4區(qū)域，比如河道整治和污水廠乃至管網的打包，將本屬于3區(qū)域的弱資產屬性大大加強，典型案例就是南寧那考河項目。第三，需要再次強調的是，當前環(huán)保治理的核心矛盾是如何提高治理效果而突破系統(tǒng)集成的難題，在環(huán)保治理項目中我們強調的經營性是直接向使用者收費，若過于強調2014（2724）號文所提到的“經營性”（收費是否可以完全支撐項目角度）開發(fā)往往會導致舍本逐末。建議法律的起草者，采用“分類、分類、再分類”的方法，將政府采購型PPP與監(jiān)管型特許經營項目屬性明晰化、區(qū)別對待，并分別予以針對性的措施，唯此，才能讓這一輪PPP的發(fā)展超越當年建設部126號文。

以下嘉賓演講的主要觀點，未經主辦方和發(fā)言人審核，僅供參考：

方晉（中國發(fā)展研究基金會副秘書長）：

為什么中國政府會在公共服務領域大力推進PPP？一是落實十八屆三中全會精神；二是滿足推動財政體制改革和政策創(chuàng)新的根本要求；三是我國經濟進入新常態(tài)、城鎮(zhèn)化和市場化提速、地方政府性債務問題顯現(xiàn)。

意義：一是有利于更好發(fā)揮政府職能；二是調動市場；三是拓寬投融資渠道；四是完善財政投入。

問題：政策密集出臺，項目數(shù)量和投資額顯著上升，但存在民企參與積極性不高、項目難落地、地方層面實施項目的能力、人才、知識、經驗欠缺等問題。

建議：政府應進一步完善PPP的頂層設計、加強財政約束、建立政府信用機制和績效考核機制，針對不同領域的PPP項目，建立健全合理的風險分擔、動態(tài)的利潤調整機制以及合理的投資回報機制。

焦小平（財政部PPP中心副主任）：

PPP改革的目標。根據(jù)國務院部署，自2013年以來，財政部統(tǒng)籌推進PPP改革，經過近3年的探索實踐，PPP已成為地方穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生、防風險的重要抓手。PPP改革的最終目標是建立統(tǒng)一規(guī)范、公開透明的PPP大市場，通過市場進行資源配置，政府更多發(fā)揮規(guī)則制定人和監(jiān)管人的作用。

PPP改革的重要性。PPP改革是一種市場化、社會化的公共服務供給管理模式，是以供給側結構性改革為主，市場需求為輔的體制機制性變革，在全面深化改革的初期具有很強的牽引性。

PPP改革的作用。PPP是通過充分競爭讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，使老百姓享受更高質量、多元化、高品質、高性價比的服務，使政府由過去關注供給主體轉向關注公共服務質量、效率和性價比。

張永偉（國務院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長）：

研究報告核心思想。PPP要按照分領域分類別原則進行推進。如何去分領域？籠統(tǒng)講，使用三分法，一是經營性項目，對政府的資本投入不作要求，政府主要是監(jiān)管和引導，以社會資本為主。例如，高速公路。二是準經營性項目。盈利和公共服務兼有。政府以股份和債券形式等支持。三是完全不具備經營性條件，也可以做PPP，例如城市基礎項目，垃圾處理等。從傳統(tǒng)意義上講，大部分是非盈利性的，PPP大部分是采用政府購買服務的方式。

PPP推進中遇到的問題及建議。推進PPP中，簽約率低，社會資本的社會屬性沒有很好突出。如何更好地進一步推進PPP：一是，為社會資本的介入提供穩(wěn)定的PPP經營預期，這涉及到政府的信用，不能因為領導人的更換導致項目變化；二是，法律的保障要真正讓社會資本經營行為得到合法保護；第三，需要契約精神和社會氛圍，調研發(fā)現(xiàn)（1）PPP做得好的地方往往營商環(huán)境好。（2）政府作用不可替代，要加強政府間的溝通，項目和經費之間的匹配如何做到高效和協(xié)同性是關鍵的。（3）政府對PPP要求與過去不一樣了，涉及到服務回報計算，政府要利用更多社會資源，形成更強談判能力。（4）完善監(jiān)管規(guī)則。保持監(jiān)管的常態(tài)性和依法監(jiān)管。（4）合理的風險分擔機制。

肖鵬（中央財經大學財政學院教授）：

PPP發(fā)展的5個階段。梳理80年代以來，改革開放至今，PPP在中國并非新鮮事物，PPP在我國已經歷5個階段。自2013年以來，PPP在中國發(fā)展進入新階段。主要是三中全會，財政部牽頭PPP，肯定了PPP不僅是融資模式，還指出在改善城鎮(zhèn)化方面等都有重要作用，契合混合所有制改革。

PPP在未來面臨崛起是不爭的事實。可以帶來國家治理和管理機制上的創(chuàng)新，配合新型城鎮(zhèn)化帶來巨大需求。PPP的本質：不僅是融資模式創(chuàng)新，還是管理機制的創(chuàng)新。

張麗娜（國家發(fā)改委體改司巡視員）：

第一，PPP問題要聚焦。報告提出法律體系建設，最好要把目前的法律法規(guī)做些梳理，立法和廢除、修改的法律進行梳理，讓法律體系更加明確。

第二，PPP的標準合同，是流程再造的契約或安排，我們能否把標準合同做些梳理？合同流程和所需元素以及執(zhí)行問題可否涵蓋？流程再造后，會對PPP預期也有很好的安排，利益問題，風險分擔問題都應該有所體現(xiàn)。

第三，如何看PPP？我認為國外發(fā)展起來的PPP是在其既有的體制、法律制度、市場環(huán)境下的框架下，對某個領域，例如公共領域服務等，某個領域的流程再造。PPP是以市場配置資源為主的，更好發(fā)揮政府作用。

第四，有科學的PPP定價機制。資本回報和定價是否合理是相關的。我們國內的PPP回報機制只有6%，國外推PPP項目可以作到12%-18%。資本的回報與定價機制的合理不合理，這與PPP推廣直接相關。如何定PPP的價格？資本進入投資的話，我們要制定預期回報。如果太低的話，就有問題。PPP定價機制，是要素不斷健全的過程。

第五，PPP退出機制，產權保護。現(xiàn)在PPP的合作周期長達30年，要建立社會資本退出機制。如何建立退出機制？要建立一個與場外市場相結合的市場機制。讓PPP的投融資有一個通道。目前，社會資本的主要顧慮：保證他不流失的基礎性問題和健康。只有用市場化、透明化的辦法，才能把產權的保護問題。同時要保證合理的收益，把基礎平臺建設起來。

市場化是要素的全市場化，才能有投融資的新模式。只有市場化透明化的辦法，產權保護問題等才能保證。PPP也要避免運動式的，我們不妨作些示范項目，作些試點。要以試點，慢慢推進。

李開孟（中國國際工程咨詢公司研究中信主任、研究員）:

圍繞“以專業(yè)化促進PPP模式的有效實施”主題。

贊同分領域的觀點，PPP應分領域深入推進專業(yè)化。本研討會議題二強調分領域，分領域強調針對性、強調專業(yè)化。PPP是作為我們國家推動改革的一個牽引作用，這方面的作用非常大。PPP的應用實際上以2014年年初為界限，之前的PPP主要以特許經營、BOT方式開展，之后主要以財政部主導的PPP模式開展，但一般都認為BOT是PPP的具體實踐方式。近兩年轟轟烈烈開展PPP的試點改革，個人贊同薛濤院長的說法，沒有超越之前BOT的高度。

從分領域的改革來看，目前PPP的總體咨詢水平在下降。比如軌道交通，實施方案的制定主要還是模仿地鐵4號線相關的做法，同樣很多污水處理、垃圾處理項目的PPP實施方案，實際上仍然在模仿20年前國家計委做的特許經營的做法。以PPP模式引入市場化改革，更強調對改革的拉動作用。目前有關的PPP咨詢，我們認為PPP項目的咨詢是工程咨詢的組成部分，PPP項目的論證應該是可行性論證的組成部分，比如PPP項目的實施方案本身就是可行性研究的重要內容，財務測算、成本能力分析等等都是投資項目可行性研究里面的效應分析以及財務現(xiàn)金流量分析的重要內容。但目前由于大家都在搞PPP咨詢，很多單位沒有基本的咨詢能力，于是把可行性研究的內容考出來一部分，咨詢的質量很差，所以PPP要深入推進下去要研究如何專業(yè)化、分類推進的問題。

公共服務市場化改革不等同于PPP？本研究主題是推進公共服務的市場化改革，但大家都在討論PPP。公共服務市場化改革不等同于PPP，PPP只是公共服務市場化改革之一，PPP有關的概念被泛化，這是中國面臨的非常重要的問題。一方面我們強調PPP具有利益共享、風險共擔、合作關系的特征，于是我們反過來認為，凡是具有利益共享、風險共擔、長期合作關系的都叫PPP；一方面政府付費型的PPP是政府采購的關系，于是我們認為政府采購都叫PPP，于是把管理合同、服務外包都叫PPP。

中國引入PPP的核心是什么？通過PPP模式引入私人資本、社會資本參與基礎設施的建設和運營，推動基礎設施領域投融資深化改革。無論把PPP概念寬泛或狹窄都會模糊焦點，不利于我們深化改革。

公共部門領域改革的五種方式。一是傳統(tǒng)模式，由公共部門提供服務，這涉及到公共部門領域改革的問題，也就是說，政府把有關公共服務項目建設的運營由公共部門承擔，他仍然可以做到專業(yè)化、高效率，而且也是在西方市場經濟國家普遍采用的方式，這樣的方式不叫PPP，是公公合作。二是公共部門與私人部門之間通過股權投資的方式提供，實際上是通過股權的投入獲得股權回報，跟PPP也不是一個概念，PPP強調回報機制，無論使用者付費還是政府付費，不是強調股權分紅，所以有關股權合作這塊，實際是規(guī)范政府投資管理體制改革的概念，無論政府直接投資還是資本金進入，通過我們國家進行政府投資條例的研究和制定，規(guī)范政府投資領域改革。三是完全市場化，有些領域具備市場化的條件，政府部門沒有必要直接介入，但是由于是公共服務，政府要通過管制提供服務，這實際上是企業(yè)化運作，政府不需要跟企業(yè)簽訂合同，這樣的模式通過管制的方式提供公共服務，這一類也不叫PPP，但是仍然是市場化改革的重要方式。PPP核心強調的是什么？就是通過使用者付費和政府付費推動私人資本和社會資本參與基礎設施改革，應該聚焦這方面的研究，有關這方面的研究還需要各位的努力，使我們研究更加深入、專業(yè)化。

易珉（香港鐵路有限公司中國業(yè)務首席執(zhí)行官）:

此次課題對國內外多個領域的PPP政策和實踐都進行了充分研究，提出了很多具有實踐意義的建議，不同領域的專家學者也在各個層面提出了寶貴的意見，對PPP模式在中國公共服務領域的推進意義重大。港鐵作為全球軌道交通行業(yè)PPP模式的開拓和踐行者，也希望能夠在各個層面繼續(xù)參與研究和推動PPP的可持續(xù)發(fā)展模式，為中國公共服務領域的改革和進步做出新的貢獻。

盧邁（中國發(fā)展研究基金會秘書長）：

我接觸PPP比較晚，但是發(fā)現(xiàn)在這個領域，國家推進非常快。到英國考察，看到他們的進展，國外是九十年代開始大規(guī)模研究。我們在2010年以后，尤其李克強總理提倡PPP后，進展非常快，這點確實符合中國的經濟發(fā)展和改革的特點。

明顯的矛盾：財政收入增長速度明顯見緩，而社會福利體系的開支卻是剛性需求。我們30多年來，濃縮了國際社會上從19世紀末開始的迅速的增長和發(fā)展的過程，PPP在中國的應用正好適應這樣的一種情況。中國在八十年代財政很困難，當時要改革、要放權，財政收入占GDP比重不斷下降。九十年代財政改革后，這個比重在逐漸上升，但是還只是從低位上升，所以很多地方采取了BOT方式發(fā)展路橋等基礎設施。當時，財政支出當中也有相當部分放在經濟建設方面。在本世紀初，財政困難有所緩解，經濟增長加速，財政收入增加，而政府開始意識到公共服務，尤其社會福利體系建設的重要性，提出學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。這時期政府財力的迅速增加，稅收每年都以超過20%的速度在增長，再加上地方建立了各種融資平臺，可以從資本市場大規(guī)模的借債，以及2008年后實行的4萬億計劃，可以同時應對城市化建設和社會福利體系構建，八十年代財政困難局面下修建道路使用的BOT模式，在后面這段時期好像不太需要了。而過去這些年，一方面經濟進入新常態(tài)，財政收入增長速度明顯見緩，而另一方面這時社會福利體系的開支卻是剛性的，所以我們面臨一個明顯的矛盾。

社會福利體系的開支可以減少嗎？財政部門一般會比較擔心，我們學界也比較擔心就是過度的福利會像拉美國家那樣陷入中等收入陷阱。但是我們應該看到，社會福利本身也是人力資本投資，同時對于社會和諧的構建起到重要作用，它既是發(fā)展的目的之一，同時對于經濟發(fā)展，對于整個社會進步，又起著非常重要的作用。所以在這方面的剛性開支未來也是很難減下來的。

財政收入增長速度減緩，社會福利開支呈現(xiàn)剛性，在這樣的情況下，重點還是要做好公共服務領域的改革，同時充分動員社會資本。當我們進入現(xiàn)在新常態(tài)的時候，一個明顯的特征就是老百姓富裕了，高收入階層增加了，社會有錢，可以把這部分資本充分的動員起來。所以我們看到在這個領域迅速的發(fā)展、迅速的進步。我們可能在有些方面和國際社會比起來還有距離，我們在英國看到他們有比較成熟的做法，標準的合同文本是厚厚一大本。他們還有很多中介機構，這些方面是我們國家現(xiàn)在還缺乏的。但是我們也看到，中國一旦認準了這樣一條路，發(fā)展速度會很快。今天課題組的報告可以顯示我們國家在這方面的實際進展，同時幾位部委的領導做出了評論和發(fā)言，可以看到部委也在這方面有很好的研究，有深刻的體會，而且提出了更高的要求。

后續(xù)細分領域研究有待深入并擴展領域，政府自身的治理能力需要提高。有了這樣的基礎，我們的報告做的也很好，今天的討論也確實非常成功，在這之后，我們一方面要按有關部委的同志所說，要往更深的方面去做，更具體更扎實，這個報告本身已經體現(xiàn)了務實的特點，在總體分析和在交通、垃圾、水務、住房這些方面的研究都做的很務實。還有一些領域沒有涉及，剛才易珉總裁也說到，如教育、醫(yī)療等等，這些領域我們都還可以繼續(xù)深入，另外已經做的這些領域也要跟上實踐的發(fā)展，做得更扎實。另一方面，公共服務領域里的改革也是政府自身的改革，政府的治理體系要改革，治理能力要提高。在做PPP這個課題時，我們也接觸了不少這方面的問題，比如課題組提出的契約精神，政府要守信的問題，我們在各個地方都能看到。我剛從一個貧困縣回來，那里有個職業(yè)學校，樓建好了沒法使用，原因是政府沒付錢。政府占用大量民間資本搞基礎建設，建完以后不付帳，這種事情在前些年很多見。要實行PPP，要訂立契約，政府首先要誠信。還有比如說，我們現(xiàn)在強調要全口徑、全過程、考慮運營，這就和政府官員的任期有矛盾，官員任期內借了錢、做了事，后續(xù)建設和運行不管，而后任又不想還錢，這種政府換屆就不認帳的體制也是很大的問題。再比如，財政部和發(fā)改委是兩個系統(tǒng)，發(fā)改委管建設，財政管支出、管日常的運行開支項目。我們看到現(xiàn)在集中連片貧困地區(qū)實行學生營養(yǎng)改善，這些地區(qū)已經有90%多的農村學校建了食堂，這是發(fā)改委給的錢，但是只有65%的學校食堂實行食堂供餐，這是為什么？因為財政部沒有給學校運營食堂的資金，沒有炊事員的開支、水電煤的開支。政府最愿意“投資磚頭”搞建設，最不愿意“投人頭”管運營。如果要實行PPP這些方面就必須統(tǒng)一考慮、明確界定。

合理回報。我們的官員對于資本的合理回報缺乏概念，對于人的勞動付出應該有一個合理定價也缺乏概念，人為的壓低這兩者。以前也有壓低土地價格，壓低勞動收益等等現(xiàn)象。這些固有的觀念，短期壓低了這部分成本，但是長期造成的就是既沒誠信，也沒有激勵投資，這是不可持續(xù)的。

政府體制改革和官員的觀念與推進PPP息息相關。課題組提出來的所有的問題，實際上與政府改革連在一起和官員的觀念連在一起，這也是在下一步要推廣PPP的時候要注意的。所以，無論是從體制方面還是從觀念方面，要真正的推進它還是要做很多的工作。

中國發(fā)展研究基金會開展這項研究，得到了各位優(yōu)秀專家的大力支持，賈康、肖鵬、紀壽文、孟春、薛濤、周江、張永偉、方晉，這幾位同志一起合作完成了高水平的報告，要向你們表示衷心的感謝。我們要向港鐵表示衷心的感謝，港鐵慷慨資助了這項課題，而且對于課題整個進展中給予了大量的支持，幫我們聯(lián)系，比如說在國外的考察，都做得很好，我們也感謝各位部委專家今天到會，你們做的高水平的點評，為下一步的工作進展提供了幫助。另外感謝我們基金會的團隊，徐謹謹、都靜、吳巍，還有好幾位同志，在這個課題里作為課題協(xié)調人和參與者，做了大量組織工作。

感謝參加今天會議的媒體朋友，感謝所有關心和支持基金會、支持這個課題的人。讓我們一起鼓掌向他們表示感謝！

編輯：李丹