摘要：本篇針對(duì)城市生活廢棄物處理項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)監(jiān)管過(guò)程中的幾個(gè)重要問(wèn)題進(jìn)行了分析和探討，旨在說(shuō)明運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的關(guān)鍵要素和重要方法，從監(jiān)管角度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，確保市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的廢棄物處理設(shè)施保持良性運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，生產(chǎn)出更多更好的社會(huì)公共產(chǎn)品。

城市生活廢棄物市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式是目前環(huán)衛(wèi)設(shè)施運(yùn)營(yíng)所采取的主流模式，是環(huán)衛(wèi)體制改革的必然結(jié)果。該模式通過(guò)市場(chǎng)的資源配置功能，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資金，利用先進(jìn)技術(shù)和管理理念，使得環(huán)衛(wèi)設(shè)施運(yùn)營(yíng)更加高效，為社會(huì)提供更多、更好的公共衛(wèi)生服務(wù)。

但市場(chǎng)化的社會(huì)資源不僅僅具備很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性和高效性，同時(shí)其還具備資本最本質(zhì)的特征，即逐利性，如果擯棄有效地監(jiān)督和約束而任其發(fā)展，最終我們面對(duì)的可能是比改革前低效更加糟糕的境遇，社會(huì)資源為了實(shí)現(xiàn)利益的最大化，而肆意地降低成本，提供劣質(zhì)的公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)。因此，有效的監(jiān)管也就成為了環(huán)衛(wèi)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不可或缺的必要組成部分。

針對(duì)環(huán)衛(wèi)設(shè)施的規(guī)模、特點(diǎn)選擇合適的社會(huì)市場(chǎng)資源是一個(gè)嚴(yán)肅認(rèn)真細(xì)致的過(guò)程，同樣的，如何確保環(huán)衛(wèi)設(shè)施在和社會(huì)資源結(jié)合后正常高效率的運(yùn)營(yíng)，從而給大家提供有效的高質(zhì)量的社會(huì)衛(wèi)生公共產(chǎn)品，也是一個(gè)非常值得探究的問(wèn)題。下面，筆者就結(jié)合自身在環(huán)衛(wèi)社會(huì)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)監(jiān)管工作的實(shí)踐，探討一下運(yùn)營(yíng)監(jiān)管過(guò)程中需要把握的幾個(gè)方面：

一、全面的信息收集和整理

市場(chǎng)交易過(guò)程中，存在一個(gè)信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，由于交易雙方對(duì)信息的了解不均衡，掌握較多信息的一方在交易中處于有利的位置，可以獲取更多的利益，較少的一方利益自然受到侵害。因此，全面的掌握好設(shè)施運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的各種必要的信息，也就成為了實(shí)施有效監(jiān)管的前提條件。

信息的收集是多方面的。應(yīng)該包括影響設(shè)施處理結(jié)果和合同標(biāo)的要求的所有信息。以滲濾液處理站為例，從工藝角度來(lái)看，包括終端排放物的定期化學(xué)檢驗(yàn)結(jié)果數(shù)值，各個(gè)處理環(huán)節(jié)的檢測(cè)數(shù)值。比如，厭氧處理池，物理濃縮池，曝氣池，生化處理池;添加藥物的使用量，各個(gè)輔料的使用以及出勤的用工數(shù)量，等等;從設(shè)備角度來(lái)看，包括設(shè)備的運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間，故障的排除率，配件更換，正常的保養(yǎng)維護(hù)周期等等;此外還掌握被處理污染物的相關(guān)信息，包括生物化學(xué)需氧量、氨氮、總磷等一些化學(xué)指標(biāo)。

信息的來(lái)源也應(yīng)該是多渠道的，可以通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)的巡視和觀(guān)察以及視頻監(jiān)控的影像，了解處理現(xiàn)場(chǎng)的用工情況，設(shè)備使用和保養(yǎng)維護(hù)情況;通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)取樣化驗(yàn)，了解各個(gè)工藝環(huán)節(jié)的處理效果;可以通過(guò)調(diào)閱運(yùn)營(yíng)方的工作臺(tái)賬，具體的了解藥劑的使用量、用電量等方面的詳細(xì)信息。

最后還要結(jié)合運(yùn)營(yíng)的結(jié)果和合同標(biāo)準(zhǔn)要求對(duì)信息進(jìn)行整理，形成文字，清晰描述期間設(shè)施運(yùn)營(yíng)的效果，以及運(yùn)營(yíng)過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，明確運(yùn)營(yíng)行為是否嚴(yán)格依照工藝和合同約定進(jìn)行，是否具備規(guī)范性。

全面充分的信息掌握，為運(yùn)營(yíng)行為的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，以及雙方責(zé)任義務(wù)的厘清、不規(guī)范行為的糾正等提供有了有力的依據(jù)。

二、建立有效的評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)制度

評(píng)價(jià)體系是以合同的標(biāo)準(zhǔn)要求和處理結(jié)果為目的的全面系統(tǒng)的文件集，詳細(xì)地描述了具體的環(huán)節(jié)、內(nèi)容以及各種標(biāo)的要求的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。評(píng)價(jià)體系的建立實(shí)質(zhì)是對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)進(jìn)行糾偏，充分體現(xiàn)了目標(biāo)的要求，規(guī)范了運(yùn)營(yíng)的行為。評(píng)價(jià)體系建立的成功與否，直接影響監(jiān)管者對(duì)被監(jiān)管者的約束力，關(guān)系到監(jiān)管的成敗。

首先，評(píng)價(jià)體系的語(yǔ)言應(yīng)該明確、具體，表述清楚。明確說(shuō)明什么時(shí)候應(yīng)該做什么，不能做什么，應(yīng)該怎么做，做到什么程度。這樣說(shuō)明的目的使得市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)商沒(méi)有任何含糊的空間，只能?chē)?yán)格依照要求規(guī)范操作。

其次，評(píng)價(jià)體系的設(shè)定有主次分明，有所側(cè)重。對(duì)于處理的結(jié)果以及影響結(jié)果的重要環(huán)節(jié)、主要流程，要通過(guò)設(shè)定行為規(guī)范和技術(shù)指標(biāo)重點(diǎn)加以評(píng)定，以充分體現(xiàn)監(jiān)管目的。

再次，評(píng)價(jià)體系的設(shè)定要具備可操作性?？刹僮餍允窃u(píng)價(jià)體系指標(biāo)設(shè)計(jì)的靈魂，沒(méi)有操作性的設(shè)計(jì)是沒(méi)有意義的。筆者根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，很多合同文件語(yǔ)言含糊，表述籠統(tǒng)，不明確，不細(xì)致，難以作為實(shí)際操作的依據(jù)，給運(yùn)營(yíng)監(jiān)管帶來(lái)了很大的障礙。以懲罰措施和額度的設(shè)定為例，有合同如下所述“乙方不按照要求進(jìn)行規(guī)范運(yùn)營(yíng)，將給予五萬(wàn)元的罰款”。五萬(wàn)元是一個(gè)不小的數(shù)目，罰款五萬(wàn)元也是一個(gè)很大的懲罰。“不按照要求進(jìn)行規(guī)范運(yùn)營(yíng)”是很模糊的說(shuō)法，可大可小，通常在實(shí)際運(yùn)行中也就是一個(gè)小違規(guī)，雖然有必要進(jìn)行適當(dāng)處罰監(jiān)管糾偏，但一下子罰款五萬(wàn)，也太矯枉過(guò)正了。真要是照此執(zhí)行，運(yùn)營(yíng)方也要討個(gè)說(shuō)法，方方面面動(dòng)靜太大，實(shí)際也難以執(zhí)行下去;因此通常的做法也就簡(jiǎn)單敷衍了事。如此這樣的次數(shù)多了，運(yùn)管雙方也就麻木了，帶來(lái)的問(wèn)題可能越來(lái)越大，從量變到質(zhì)變，積重難返，最終難以實(shí)現(xiàn)糾偏的效果。相反，我們可以將違規(guī)懲罰表述更加細(xì)致明確一些，比如，車(chē)間衛(wèi)生沒(méi)做好，罰款500 元，臺(tái)賬沒(méi)有按時(shí)按要求填寫(xiě)，罰款500 元，真要出現(xiàn)什么安全大事，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重情況，分別罰款幾千元到幾萬(wàn)元不等。這樣大錯(cuò)大罰，小錯(cuò)小罰，明確具體，有章可循，便于操作，能及時(shí)起到糾偏的作用。

另外，要強(qiáng)調(diào)結(jié)果更要強(qiáng)調(diào)過(guò)程。合乎標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果，始終是我們監(jiān)管的目的所在，但一味盲目地追求結(jié)果不注重過(guò)程的監(jiān)控，也是錯(cuò)誤的。忽略過(guò)程不計(jì)，運(yùn)營(yíng)商可以采取各種辦法使我們看到好的結(jié)果，但實(shí)際上，我們往往容易被運(yùn)營(yíng)商所提供的結(jié)果所欺騙。完全規(guī)范的過(guò)程，不一定形成一個(gè)合乎規(guī)范的結(jié)果，這是由于事物的多面性和不可預(yù)知性決定的，只要運(yùn)營(yíng)具備這樣的狀態(tài)基本上就可以合格通過(guò)了。監(jiān)管的過(guò)程，必須對(duì)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程進(jìn)行全方位的監(jiān)控，只有這樣才能確保市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)不至于跑偏，始終穩(wěn)穩(wěn)地在我們規(guī)定的軌道上運(yùn)行。

最后，評(píng)價(jià)體系的監(jiān)管作用是以評(píng)價(jià)制度的建立和實(shí)施為保障的。首先要有相對(duì)固定的嚴(yán)格的流程，包括現(xiàn)場(chǎng)人員的認(rèn)定，各種處理檢測(cè)數(shù)據(jù)的支持，以及評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)的綜合裁定，包括評(píng)價(jià)組織的規(guī)模和評(píng)價(jià)會(huì)議的周期性等。其次，評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)的組織，要具有一定靈活性和權(quán)威性。要建立一個(gè)評(píng)價(jià)成員庫(kù)，根據(jù)評(píng)價(jià)的規(guī)模要求，隨機(jī)抽調(diào)人員參加，重要的是，所有庫(kù)中成員必須具有良好的信任記錄和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，所有成員必須有資格、有能力對(duì)所評(píng)價(jià)的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。

三、對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管

對(duì)于監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)總是基于一個(gè)重要的假設(shè)，即監(jiān)管者完全從公眾的利益出發(fā)的，沒(méi)有私心，盡職盡責(zé)，這其實(shí)是一種理想化的狀態(tài)，是制度的缺陷。

實(shí)際上，監(jiān)管者也是理性的經(jīng)濟(jì)人，也有自己的私利，也會(huì)最求自身利益的最大化。他們可以利用手中的監(jiān)督權(quán)利，對(duì)監(jiān)管者故意拖延，找茬，或者干脆放棄監(jiān)管，和被監(jiān)管者融于一體，進(jìn)行權(quán)利尋租，從而獲取正常收入外的報(bào)酬，為自己爭(zhēng)取更多的利益。當(dāng)然，這些利益的換取，是以犧牲秩序和公眾的利益為代價(jià)的，因此對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管也就是監(jiān)管制度設(shè)計(jì)必須考慮的因素了。

對(duì)監(jiān)管者實(shí)施監(jiān)管，首先要強(qiáng)調(diào)流程的設(shè)計(jì)和執(zhí)行上，明確在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，按照規(guī)定的方法，做固定的事情，過(guò)程必須公開(kāi)透明，有案可查，完全置于大家的監(jiān)督之下。

其次，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，明確組織的分工。監(jiān)管是組織行為，存在著成員的分工和配合，成員要有明確的權(quán)利和職責(zé)。但權(quán)利和職責(zé)的分配必須遵循權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則。一般來(lái)說(shuō)，組成監(jiān)管的成員包括分管領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管科長(zhǎng)和各監(jiān)管成員。

在監(jiān)管實(shí)踐中，我們通常會(huì)遇到“高層有權(quán)無(wú)責(zé)，中層有責(zé)無(wú)權(quán)，底層無(wú)責(zé)無(wú)權(quán)”的狀況。高層的位置決定了高層對(duì)監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)的情況不是非常了解，而中層是監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)的領(lǐng)導(dǎo)者，是現(xiàn)場(chǎng)的主要責(zé)任人，實(shí)際承擔(dān)了所有的責(zé)任和義務(wù)，但卻掌握著和其責(zé)任完全不成比例的很小的權(quán)利，這點(diǎn)權(quán)利根本無(wú)法滿(mǎn)足其履行職責(zé)的需要，同時(shí)還得不到底層的支持，因?yàn)樗麄儫o(wú)權(quán)同時(shí)也無(wú)責(zé)。這種狀況最終必然導(dǎo)致監(jiān)管的失效，流于形式，因此如何對(duì)成員進(jìn)行分工并確保權(quán)責(zé)的協(xié)調(diào)，成為監(jiān)管組織能否有效發(fā)揮作用的一個(gè)重要條件。

此外，還要考慮利益的設(shè)計(jì)。為避免監(jiān)管權(quán)力的尋租，嚴(yán)厲的懲罰措施是必要的，必須從紀(jì)律、晉升、福利等各個(gè)方面對(duì)監(jiān)管的履責(zé)進(jìn)行設(shè)計(jì)，對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行威懾，提高權(quán)利尋租的成本和風(fēng)險(xiǎn)，讓其不敢輕易“伸手”;其次，還要進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的設(shè)計(jì)，認(rèn)真履責(zé)者要進(jìn)行客觀(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)，包括年終評(píng)優(yōu)，經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)以及優(yōu)先晉升等等，讓其認(rèn)真履責(zé)所帶來(lái)的利益也是非常豐厚的，從而不愿“伸手”。

四、結(jié)論

城市生活廢棄物處理設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的有效監(jiān)管，必須以全面的信息掌握和分析，完備的評(píng)價(jià)體系以及對(duì)監(jiān)管本身的督查制度設(shè)計(jì)執(zhí)行為條件，否則，監(jiān)管最終只會(huì)成為擺設(shè)，流于形式。

原標(biāo)題:城市生活廢棄物處理設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)監(jiān)管問(wèn)題的分析和思考

編輯：李丹