近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院把生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)擺上了更加重要的戰(zhàn)略位置，完善環(huán)境保護(hù)的立法和執(zhí)法，開(kāi)展環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)整治和農(nóng)村環(huán)境綜合整治等行動(dòng)，取得了一系列積極進(jìn)展。但因缺乏針對(duì)性、完善性和規(guī)范性的環(huán)境管理，生活垃圾問(wèn)題已成為制約中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)建設(shè)和發(fā)展的重要因素。

一、生活垃圾全過(guò)程處理處置

生活垃圾處理處置過(guò)程如圖1所示。目前，大部分中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾依舊處于混合收集、混合轉(zhuǎn)運(yùn)階段，甚至部分地區(qū)連基本的垃圾收運(yùn)都尚未實(shí)現(xiàn)，生活垃圾被隨意傾倒和堆放在屋前房后、河道或路邊，嚴(yán)重危害生態(tài)環(huán)境。常見(jiàn)的生活垃圾收運(yùn)模式有：村收集—鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)—縣/市集中處理，村收集—鎮(zhèn)/縣集中處理。而在少數(shù)布局分散、經(jīng)濟(jì)落后、交通不便的地區(qū)，因垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)用過(guò)高，通常選擇就地分散處理。最終進(jìn)入中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)生活垃圾清運(yùn)體系的大部分是有機(jī)廚余垃圾和混雜無(wú)機(jī)廢物，其可資源化程度相對(duì)較低，一般進(jìn)行填埋、焚燒等最終處置，資源利用率低。

二、村鎮(zhèn)生活垃圾問(wèn)題分析

1. 環(huán)境立法和規(guī)章制度較為粗放，系統(tǒng)性和針對(duì)性不高

關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)眾多，但專(zhuān)門(mén)針對(duì)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)的立法、規(guī)章制度以及對(duì)環(huán)保責(zé)任主體、環(huán)境責(zé)任的系統(tǒng)定位仍處于待完善狀態(tài)。2016年，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)十三五規(guī)劃綱要》中首次將生態(tài)文明建設(shè)寫(xiě)入五年規(guī)劃目標(biāo)，5月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中也引入了綠色城鎮(zhèn)化的概念和目標(biāo)，而環(huán)保部《關(guān)于深化“以獎(jiǎng)促治”工作促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》無(wú)疑也是城鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)保逐步完善的鮮明體現(xiàn)。但總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有法律法規(guī)性質(zhì)較為粗放，而建立更系統(tǒng)、規(guī)范和可行的立法仍任重而道遠(yuǎn)。

2. 環(huán)境管理機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，職責(zé)不明，環(huán)境管理失靈

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，2014年鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的數(shù)量在全國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)總數(shù)的占比為20.2%，達(dá)到歷年最高。然而，中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村現(xiàn)有環(huán)境管理體系仍存在結(jié)構(gòu)洞和結(jié)構(gòu)真空現(xiàn)象，環(huán)保機(jī)構(gòu)數(shù)量嚴(yán)重不足，管理體系不健全。

其次，現(xiàn)有環(huán)境管理部門(mén)的責(zé)任范圍界限不明，環(huán)境監(jiān)管職責(zé)缺乏規(guī)范、統(tǒng)一的定位，各機(jī)構(gòu)間存在功能交叉和迭代現(xiàn)象，由此導(dǎo)致上下級(jí)環(huán)保部門(mén)管理脫節(jié)、監(jiān)管不力，環(huán)保工作執(zhí)法困難，中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)環(huán)境管理的組織構(gòu)架亟需體系化和正規(guī)化。

3. 資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施落后，垃圾資源化程度低

中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定了其首要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)提高GDP，對(duì)環(huán)境建設(shè)的重視不夠。雖然中央財(cái)政下放了專(zhuān)項(xiàng)資金用于城鎮(zhèn)和村莊的環(huán)境整治，但放眼全國(guó)也無(wú)疑是杯水車(chē)薪。歸根結(jié)底，環(huán)保資金投入不足是造成中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)環(huán)境建設(shè)滯后、環(huán)境管理失靈的主要原因。

4. 環(huán)境宣傳教育不到位，垃圾源頭分類(lèi)滯后

中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件差，居民甚至領(lǐng)導(dǎo)干部受教育水平普遍不高，環(huán)境保護(hù)意識(shí)和法制觀念也相對(duì)淡薄。強(qiáng)化環(huán)境維權(quán)教育，舉辦環(huán)境知識(shí)和垃圾源頭分類(lèi)宣傳培訓(xùn)等措施是推進(jìn)中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)環(huán)境建設(shè)的重要前提。

5. 管理模式單一，居民參與度低

傳統(tǒng)運(yùn)作模式下，中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)生活垃圾的清運(yùn)主要由各級(jí)政府統(tǒng)籌安排一線環(huán)衛(wèi)人員直接負(fù)責(zé)，同時(shí)該過(guò)程還受到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村多級(jí)部門(mén)和干部的綜合管制，能夠適應(yīng)我國(guó)中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村特點(diǎn)的多元化環(huán)境管理模式尚需深入研究。

三、村鎮(zhèn)生活垃圾管理對(duì)策分析

1. 增加財(cái)政投入，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地區(qū)特點(diǎn)，適度加大財(cái)政環(huán)保投入勢(shì)在必行，同時(shí)輔以合理的“垃圾收費(fèi)”政策，完善包括垃圾分類(lèi)收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理處置等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，還應(yīng)完善城鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)衛(wèi)人員配置，改善其作業(yè)條件。

2. 建立健全相關(guān)規(guī)章制度，完善環(huán)境組織架構(gòu)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)

加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)立法和地方性法律法規(guī)建設(shè)，使城鎮(zhèn)和農(nóng)村生活垃圾管理有法可依，完善生活垃圾污染防治的配套法律制度，加強(qiáng)生活垃圾管理法律制度的可操作性和適用性，并在地方環(huán)保組織體系承擔(dān)和管理范圍內(nèi)，建立無(wú)償或低成本提供法律援助的部門(mén)體系;完善中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)境組織架構(gòu)，細(xì)化各級(jí)單位環(huán)境責(zé)任范圍。

此外，環(huán)境政策由管制性向引導(dǎo)性轉(zhuǎn)變才是生活垃圾治理和地區(qū)環(huán)境建設(shè)的大趨勢(shì)，如適當(dāng)減免可回收垃圾收購(gòu)市場(chǎng)的稅收標(biāo)準(zhǔn)，為其提供可回收垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)渠道;調(diào)控廢品回收市場(chǎng)，適當(dāng)提高廢品收購(gòu)價(jià)格等。

最后，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境信息的公開(kāi)透明度，這不僅可激勵(lì)居民直接參與地區(qū)環(huán)境建設(shè)，使其充分了解相關(guān)政策、質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，同時(shí)可對(duì)多方環(huán)境行為進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)環(huán)境治理。

3. 引入多元化管理模式，點(diǎn)面結(jié)合，穩(wěn)步推進(jìn)環(huán)境建設(shè)

我國(guó)中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)覆蓋面積廣、居住人口多，直接照搬城市生活垃圾治理理論或采用“一刀切”的管理模式對(duì)推進(jìn)其生活垃圾治理可能導(dǎo)致事倍功半的結(jié)果。在我國(guó)大部分中小城鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)，生活垃圾收運(yùn)及處理處置仍是一項(xiàng)依賴(lài)于政府的公共服務(wù)行為，通過(guò)政府的管制行為來(lái)推進(jìn)生活垃圾源頭分類(lèi)及全過(guò)程處置。2013年開(kāi)始受到中央和地方政府熱推的PPP模式目前已被引入生活垃圾管理過(guò)程中。但總的來(lái)說(shuō)，PPP作為一項(xiàng)新興管理模式，在廣泛應(yīng)用于生活垃圾等環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域之前，還應(yīng)通過(guò)試點(diǎn)試行，大量累積經(jīng)驗(yàn)，建立長(zhǎng)效、合理、完善的收費(fèi)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人員成功轉(zhuǎn)型，以點(diǎn)帶面、點(diǎn)面結(jié)合，最終解決中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)生活垃圾難題。

4. 加強(qiáng)宣傳教育和培訓(xùn)指導(dǎo)工作，全面推行垃圾分類(lèi)

全面普及垃圾分類(lèi)等環(huán)保知識(shí)，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)全民環(huán)保，提升居民環(huán)保意識(shí)。生活垃圾污染嚴(yán)重的地區(qū)，還可聘請(qǐng)法律工作者對(duì)居民和干部進(jìn)行包括方針、政策、法律法規(guī)等法律培訓(xùn)。對(duì)中、小學(xué)生進(jìn)行垃圾分類(lèi)教育，從小培養(yǎng)垃圾分類(lèi)行為，同時(shí)帶動(dòng)其他家庭人員共同分類(lèi)，使環(huán)境保護(hù)更深入人心。此外，在推行全民分類(lèi)的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)一線環(huán)衛(wèi)人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)工作，提高其自身素質(zhì)，保護(hù)其人身安全，同時(shí)避免出現(xiàn)垃圾分類(lèi)收集后被混合收運(yùn)處置的現(xiàn)象。

實(shí)施垃圾源頭分類(lèi)在日本、韓國(guó)、瑞士等國(guó)家已非常普遍，模式也非常成熟。對(duì)于中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)而言，干濕分類(lèi)法不僅操作簡(jiǎn)單、通俗易懂，也更容易強(qiáng)化居民分類(lèi)積極性，便于大面積推廣，所以部分地區(qū)已采用“垃圾源頭粗分類(lèi)+集中二次細(xì)分類(lèi)”的模式。但總的來(lái)說(shuō)，居民垃圾分類(lèi)行為不能一蹴而就，而應(yīng)按照“不分類(lèi)→粗分類(lèi)→細(xì)分類(lèi)”的步驟深入，結(jié)合居民文化素質(zhì)、地區(qū)生活習(xí)慣、各類(lèi)垃圾產(chǎn)量以及分類(lèi)模式的可操作性等因素，綜合選取并因地制宜地推行生活垃圾源頭分類(lèi)，最終實(shí)現(xiàn)全民分類(lèi)。

綜上所述，要長(zhǎng)期有效地解決我國(guó)中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾問(wèn)題，需要聯(lián)合“政府、企業(yè)、居民”三方力量共同努力。首先政府應(yīng)提高對(duì)生活垃圾問(wèn)題的重視程度，加大環(huán)保宣傳力度，完善環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施，并以先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段為支撐，采用集中和分散相結(jié)合、無(wú)害化和資源化并重的垃圾處理處置方式，同時(shí)，充分結(jié)合市場(chǎng)資源配置優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)企業(yè)承接生活垃圾處置公共服務(wù)，引進(jìn)多元化運(yùn)營(yíng)管理模式，建立相對(duì)完善、低成本、因地制宜的生活垃圾管理體系。

編輯：陳丹丹