再次，這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品即便收費(fèi)，本不應(yīng)高到絕大部分居民放棄使用的地步(說明與居民實(shí)際選擇其它方式的替代成本而言它的收費(fèi)依然很低)，所以很容易造成擁擠。

最后，這種收費(fèi)也導(dǎo)致這種產(chǎn)品的性質(zhì)變得不夠完美，比如高速公路如果出現(xiàn)擁堵，理論上會(huì)帶來用戶對(duì)這種產(chǎn)品的不滿。

由于兩類公共池塘項(xiàng)目的存在，再加上這類項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制本身存在的一些問題，這類項(xiàng)目的價(jià)費(fèi)機(jī)制設(shè)計(jì)變得相對(duì)復(fù)雜，同時(shí)，正如前文所說，必須要考慮免費(fèi)或者收費(fèi)所帶來的社會(huì)整體的正負(fù)外部性的問題，而不僅僅是地方財(cái)政補(bǔ)充的需求來考慮。作為在一個(gè)發(fā)展中國家常見的現(xiàn)象，僅僅因?yàn)橥ㄟ^收費(fèi)提升便利程度(或降低擁擠、擁堵)，導(dǎo)致我國的地方政府常常由于經(jīng)濟(jì)壓力在本應(yīng)該免費(fèi)提供的產(chǎn)品上選擇了收費(fèi)，或者反之。那么，為了融資成功、減少政府支付和保證社會(huì)資本的利益，PPP的引進(jìn)往往反而會(huì)加劇前者而導(dǎo)致社會(huì)綜合效益受到損害。

對(duì)于沒有收費(fèi)模式的毫無疑問要依托于財(cái)政支付，在PPP模式上可以選擇C類PFI模式，在當(dāng)前的PPP項(xiàng)目中，PFI模式有被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為如果沒有長期運(yùn)營績效的考核和提升的實(shí)質(zhì)性壓力，C類項(xiàng)目采用PPP模式往往不如傳統(tǒng)公建公營項(xiàng)目效果更好。而在最終經(jīng)費(fèi)來源上，這一類沒有收費(fèi)模式的，也是類似純公共產(chǎn)品需要依賴財(cái)政來支付，分?jǐn)偟蕉愂蘸偷貎r(jià)。

存在一些過度使用會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性的公共池塘產(chǎn)品，雖然長期免費(fèi)，但是為了減少擁擠現(xiàn)象，以及保護(hù)環(huán)境資源而嘗試開始收費(fèi)的類型，而一些新的信息技術(shù)手段也會(huì)促進(jìn)這種收費(fèi)制度的建立，比如新加坡利用高速識(shí)別來建立對(duì)私家車的收費(fèi)制度，有效提升公共交通效率、發(fā)揮綠色交通的作用，這種收費(fèi)制度就是一種為提高負(fù)外部性轉(zhuǎn)化為用戶成本以制約用戶使用量的補(bǔ)充措施(類似下文的環(huán)保類產(chǎn)品)。

對(duì)于具有收費(fèi)可能的，在地方政府之前的做法里，往往為了彌補(bǔ)建設(shè)或運(yùn)營成本，很多都開始啟動(dòng)了收費(fèi)，但其實(shí)未必合理，因?yàn)槟承┊a(chǎn)品的使用上存在正外部性。因此，為了避免過度使用造成擁擠，少量收費(fèi)也是合理，但這類具有正外部性的產(chǎn)品如博物館、名勝景點(diǎn)如果走向全成本或者甚至成為牟利工具則嚴(yán)重影響居民福祉和人文環(huán)境的建設(shè);高速公路收費(fèi)其實(shí)也帶來了經(jīng)濟(jì)成本影響本地產(chǎn)品競爭力，公共交通全成本更是會(huì)導(dǎo)致私人小企業(yè)在市政道路上的擁擠現(xiàn)象和污染排放。由于可以直接向使用者收費(fèi)，這類項(xiàng)目可以采用A類監(jiān)管型特許經(jīng)營模式，但是值得提醒的是，這些項(xiàng)目采用PPP模式時(shí)，要特別當(dāng)心局部經(jīng)濟(jì)效益的提高帶來的對(duì)地方整體收益的損害。本質(zhì)上而言，正如前面所說，這類有收費(fèi)模式違背非排他性原則的池塘類產(chǎn)品存在內(nèi)在的缺陷。公共池塘產(chǎn)品基本上是地方政府事權(quán)范圍，除了高速公路會(huì)是共同事權(quán)。我們可以觀察到，由于更有支付能力，以及更有管理水平，相對(duì)富裕發(fā)達(dá)的城市在正外部性公共池塘產(chǎn)品的提供上更愿意采用低價(jià)甚至免費(fèi)的模式，也由此不愿在這個(gè)領(lǐng)域采用使用者付費(fèi)的PPP模式。

(4)關(guān)于環(huán)保。環(huán)保類的公共產(chǎn)品其實(shí)很特殊，本質(zhì)上屬于一種可轉(zhuǎn)換的公共池塘產(chǎn)品，競爭性擁擠特征具體表現(xiàn)為環(huán)境容量的不足，為了維護(hù)城市環(huán)境的質(zhì)量，就需要建立“污染者付費(fèi)”的制度來制約排放者的行為?！拔廴菊吒顿M(fèi)”制度的建立，本身就是將“擁擠”成本，或者說環(huán)境成本的外部內(nèi)部化，將其轉(zhuǎn)成為污染者自身背負(fù)的成本。但是作為非排他性的特點(diǎn)，環(huán)保的收費(fèi)通道其實(shí)是不佳的，首先它無法建立直接的受益者付費(fèi)模式，這個(gè)區(qū)別于之前其他所有類型公共服務(wù)，污染者付費(fèi)則需要法律的強(qiáng)制，但價(jià)格到位卻不但類似供水受到公益性偏見的影響，而且交費(fèi)者作為非直接受益者也是很不情愿的。其次，不少環(huán)保類公共產(chǎn)品根本連污染主體都無法定位由此也找不到付費(fèi)通道，則只能采用財(cái)政買單的方式，比如垃圾清掃、黑臭水體和海綿城市，性質(zhì)上也更類似純公共服務(wù)類型。

盡管如此，從為了保護(hù)環(huán)境的角度出發(fā)，類似前面所述的供水價(jià)格一樣，國際上總體趨勢(shì)在環(huán)保領(lǐng)域可以建立收費(fèi)制度的地方在逐步走向全成本收費(fèi)模式，2015年1月26日發(fā)改委、財(cái)政部、住建部三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》，開始強(qiáng)制要求提供收費(fèi)比例和價(jià)格，雖然這個(gè)價(jià)格依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不滿足全成本的要求。并且在國務(wù)院2017年3月18日發(fā)布的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案中》國發(fā)辦(2017)26號(hào)，提出完善垃圾收費(fèi)制度。

對(duì)于污水處理，目前其實(shí)是在借用作為俱樂部產(chǎn)品的供水服務(wù)收費(fèi)通道來代收，解決了污水處理本身不具備“排他性”特質(zhì)而無法收費(fèi)的現(xiàn)狀;此外，其本身容易實(shí)現(xiàn)污染者付費(fèi)的邏輯要求。然而垃圾處理的收費(fèi)機(jī)制卻面臨無法與污染者付費(fèi)完全掛鉤的困難。垃圾處理主要依賴財(cái)政補(bǔ)貼的情況，在作為環(huán)境保護(hù)有正外部性卻會(huì)進(jìn)一步增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的垃圾分類被強(qiáng)制推出的情況下，變得更加嚴(yán)重，但同時(shí)垃圾分類推出為垃圾收費(fèi)制度找到“污染者付費(fèi)”的邏輯帶來曙光。在世界銀行的資金支持下，E20研究院在浙江寧波正在開展的基于其已利用世行資金成功開展多年的垃圾分類后的垃圾收費(fèi)制度研究，可以更比之前的簡單通過水費(fèi)搭收的模式更體現(xiàn)污染者付費(fèi)的公平性原則，在當(dāng)前國家大力推進(jìn)垃圾分類的背景下具有一定的積極意義，也符合上述國辦發(fā)(2017)26號(hào)文的要求。

對(duì)于污水處理和垃圾處理的單元廠的PPP模式，這類項(xiàng)目通常會(huì)采用B類政府購買型特許經(jīng)營方式來進(jìn)行PPP，如果涉及到收集部分的PPP，包括管網(wǎng)和轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施，則收集部分實(shí)際上走得是C類PFI類項(xiàng)目模式。對(duì)于不能收費(fèi)的環(huán)保項(xiàng)目，需要基礎(chǔ)設(shè)施投入的走得是C類PFI類項(xiàng)目，比如黑臭水體和海綿城市，這類項(xiàng)目采用PPP的必要性是其具有的技術(shù)集成難度和長期運(yùn)營績效壓力的客觀存在和是否能在PPP實(shí)施中被充分考慮。而對(duì)于不需要基礎(chǔ)設(shè)施投入的，則適合D類非PPP的政府購買服務(wù)，比如環(huán)境監(jiān)測(cè)和垃圾清掃。關(guān)于筆者對(duì)PPP分類的描述詳情請(qǐng)參見：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局。(見圖7)

編輯：程彩云