《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知 》被業(yè)內(nèi)稱(chēng)為史上最嚴(yán)的PPP規(guī)范文件，預(yù)示著我國(guó)PPP的發(fā)展在經(jīng)歷了四年的面上推廣以后，即將迎來(lái)規(guī)范的大潮，從而一改目前全國(guó)各地盲目和無(wú)序推進(jìn)PPP模式的狀態(tài)，助推中國(guó)PPP步入理性發(fā)展的階段。 

近日，財(cái)政部頒發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知 》。文件對(duì)不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制、未按規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)等的項(xiàng)目，將采取嚴(yán)格手段進(jìn)行核查和清理，以防止PPP項(xiàng)目的異化和泛化。

這份被業(yè)內(nèi)稱(chēng)為史上最嚴(yán)的PPP規(guī)范文件，預(yù)示著我國(guó)PPP的發(fā)展在經(jīng)歷了四年的面上推廣以后，即將迎來(lái)規(guī)范的大潮，從而一改目前全國(guó)各地盲目和無(wú)序推進(jìn)PPP模式的狀態(tài)，助推中國(guó)PPP步入理性發(fā)展的階段。它的發(fā)布，恰巧趕在了我國(guó)運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)PPP就要進(jìn)入第五個(gè)年頭的時(shí)候，因此也許有它特別的意義。這無(wú)疑是對(duì)當(dāng)前已經(jīng)火熱的國(guó)內(nèi)PPP市場(chǎng)澆上一盆涼水，同時(shí)也給未來(lái)PPP的理性發(fā)展起到了規(guī)范和引導(dǎo)作用。

結(jié)合對(duì)文件的學(xué)習(xí)，本人認(rèn)為，文件對(duì)我國(guó)PPP工作的影響是積極的，它無(wú)疑對(duì)地方政府規(guī)范開(kāi)展好PPP工作，是一個(gè)長(zhǎng)期利好。因?yàn)镻PP模式的運(yùn)用，確實(shí)需要從項(xiàng)目本身的適用性抓起。只有項(xiàng)目滿(mǎn)足了符合物有所值的理念和符合做真實(shí)的PPP的要求，那么做PPP項(xiàng)目才有意義。但是，對(duì)于當(dāng)前已經(jīng)有些偏離了正常軌道的我國(guó)PPP市場(chǎng)而言，僅僅靠一兩個(gè)文件來(lái)規(guī)范和監(jiān)管，顯然是不夠的。包括這個(gè)文件，可能實(shí)際產(chǎn)生的效果也說(shuō)不定差強(qiáng)人意。這主要是對(duì)已經(jīng)入庫(kù)并已進(jìn)入實(shí)際操作階段的PPP項(xiàng)目來(lái)講，下步何去何從，在沒(méi)有找到完善的解決方案之前，無(wú)論從政府方還是社會(huì)資本方，也無(wú)論從經(jīng)濟(jì)層面還是法治層面，包括這對(duì)政府公信力，可能都會(huì)帶來(lái)不可低估的影響和損失。因此文件的后續(xù)效果還需要等待和評(píng)估。但有一點(diǎn)可以肯定的是，實(shí)現(xiàn)我國(guó)PPP從規(guī)范管理到理性發(fā)展，已經(jīng)成為必然。這個(gè)文件的發(fā)布還只是剛剛露出的冰山一角。

眾所周知，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)PPP的持續(xù)健康發(fā)展，從項(xiàng)目層面進(jìn)行嚴(yán)格和規(guī)范管理固然需要，但是與徹底解決對(duì)PPP參與各方的動(dòng)機(jī)約束和行為管理問(wèn)題，解決PPP的頂層設(shè)計(jì)缺陷與規(guī)范發(fā)展問(wèn)題，才是最迫切和最重要的。那才是根本，才是冰山的全部。

過(guò)去的四年，我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)和相關(guān)機(jī)構(gòu)，為了有效利用PPP模式促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展，付出了極大的努力。各級(jí)政府部門(mén)圍繞推廣和運(yùn)用PPP模式，做了大量卓有成效的工作，從立法研究、政策制定、知識(shí)普及、操作指導(dǎo)以及項(xiàng)目落地等方面，取得了不少成績(jī)。我國(guó)經(jīng)過(guò)不到四年的時(shí)間，在PPP項(xiàng)目、入庫(kù)數(shù)量、投資規(guī)模、覆蓋范圍等方面，都創(chuàng)造出了驚人的業(yè)績(jī)。根據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)顯示，截至2017年9月30日，全國(guó)各地區(qū)入庫(kù)PPP項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到14220個(gè)，投資額總計(jì)約17.8萬(wàn)億?？梢哉f(shuō)PPP模式在中國(guó)發(fā)展的速度和規(guī)模，大部分已經(jīng)超出了地方政府財(cái)政支付能力能夠承受的合理范圍，當(dāng)然它也超出了人們的正常預(yù)期。這不僅包含它的規(guī)模和數(shù)量，也包括推進(jìn)的速度、質(zhì)量和問(wèn)題。但是，也正如財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌年初在全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會(huì)暨示范項(xiàng)目督導(dǎo)會(huì)上指出的那樣，PPP改革仍然面臨著觀(guān)念轉(zhuǎn)變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營(yíng)資本參與率不高、部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，所以我們不能掉以輕心，更加不能避而不見(jiàn)這幾年由于推進(jìn)PPP過(guò)急、過(guò)火，已經(jīng)帶來(lái)的問(wèn)題。

誰(shuí)都不可否認(rèn)，PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用，對(duì)促進(jìn)傳統(tǒng)政府投融資理念轉(zhuǎn)變和投融資模式創(chuàng)新，發(fā)揮了巨大的作用。但是，在這一輪PPP的快速發(fā)展中所出現(xiàn)的不同程度的亂象和缺憾，如變相包裝，偽PPP項(xiàng)目充斥市場(chǎng)；設(shè)置壁壘，隱形阻擊民營(yíng)資本進(jìn)入；浪費(fèi)資源，重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)、機(jī)構(gòu)庫(kù)和專(zhuān)家?guī)?；漠視政策，違規(guī)提供擔(dān)保承諾回購(gòu)；各取所需，以賭的心態(tài)盲目融資跑馬圈地；政企合謀，躲避正常公開(kāi)招標(biāo)和采購(gòu)程序；無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，惡意低價(jià)中標(biāo)搞亂作業(yè)市場(chǎng)；誤導(dǎo)輿論，過(guò)度神化泛化PPP模式；魚(yú)龍混雜，量大質(zhì)劣咨詢(xún)埋下許多隱患；資源錯(cuò)配，政府資金使用效率降低；地方保護(hù)，獸醫(yī)游醫(yī)劣幣驅(qū)逐良幣；變相撈錢(qián)，授資格排名次抄襲賺錢(qián)等。這些現(xiàn)象如果不盡快制止和遏制，就一定會(huì)把中國(guó)的PPP推向歧路末端。

但是近幾年，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)儼然已把利用PPP模式作為早出政績(jī)、擺脫融資困境、解決資金來(lái)源的“救命稻草”。隨著PPP項(xiàng)目的陸續(xù)落地，政府債務(wù)規(guī)模增加、融資成本上升，地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)也逐漸暴露出來(lái)。這些行為，不僅與黨的十九大精神——要求下一步盡快提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)控金融風(fēng)險(xiǎn)是不符合的，同時(shí)對(duì)正常推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，也帶來(lái)了不少的干擾。因此這些問(wèn)題和影響都是需要我們重新評(píng)估的。

要促進(jìn)我國(guó)PPP市場(chǎng)逐步在面上推廣中規(guī)范實(shí)施，并盡快回歸到理性發(fā)展的階段，就需要我們從多角度、多方面，研究和解決好當(dāng)前PPP發(fā)展中的困難和問(wèn)題。而實(shí)現(xiàn)我國(guó)PPP的健康有序發(fā)展，需要通過(guò)制定和實(shí)施一整套與PPP模式相關(guān)的政策，采取相應(yīng)的措施，需要上下結(jié)合、部門(mén)配合，通過(guò)采取一系列的政策組合拳和管理新舉措，才能從根本上解決問(wèn)題。

推出PPP理性發(fā)展的政策組合拳，首先要重視PPP政策的“三性”特征建設(shè)，提高PPP政策制定和政策實(shí)施的系統(tǒng)性和科學(xué)性。其次要重視和加快PPP的立法工作，切忌和稀泥，從根本上協(xié)調(diào)好各方關(guān)系和解決好多邊矛盾。第三要從金融政策、融資渠道、風(fēng)險(xiǎn)防控和完善監(jiān)管等方面，加強(qiáng)金融對(duì)PPP的支持。第四要加強(qiáng)信用體系建設(shè)，建立與PPP相關(guān)各方的信用監(jiān)督與約束機(jī)制。第五，要出臺(tái)規(guī)范PPP市場(chǎng)環(huán)境的政策，加大行業(yè)監(jiān)督和對(duì)違法違規(guī)者的懲處力度。此外，加強(qiáng)對(duì)PPP正確宣傳和輿論引導(dǎo)，促進(jìn)PPP長(zhǎng)期健康發(fā)展。

本文作者：

丁伯康博士   國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP專(zhuān)家?guī)祀p庫(kù)專(zhuān)家、中國(guó)城投網(wǎng)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)總裁兼現(xiàn)代研究院院長(zhǎng)

編輯：徐冰冰