從選擇標(biāo)準(zhǔn)上來看，選擇第三方績效考核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與獨(dú)立性。目前的相關(guān)政策規(guī)定并未對PPP項(xiàng)目績效考核第三方機(jī)構(gòu)相關(guān)資質(zhì)要求作出明確細(xì)致的規(guī)定。隨著PPP的發(fā)展，從事PPP項(xiàng)目績效考核業(yè)務(wù)的專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)也必將應(yīng)運(yùn)而生，如無明確的準(zhǔn)入門檻限制，將使績效評價(jià)的效果大打折扣，第三方評價(jià)所具備的獨(dú)立性和專業(yè)性也難以保證。第三方機(jī)構(gòu)一方面要具備相關(guān)的工程、審計(jì)、法律知識，另一方面還要具備與PPP項(xiàng)目相關(guān)的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，才能對項(xiàng)目全過程績效目標(biāo)作出科學(xué)合理的評價(jià)。對于單個(gè)第三方機(jī)構(gòu)難以具備PPP績效考核所需的全部專業(yè)資質(zhì)、技能的問題，也可以允許多個(gè)機(jī)構(gòu)組成“聯(lián)合體”的形式，共同對具體PPP項(xiàng)目進(jìn)行績效考核。

從選擇程序上來看，政府聘請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行PPP項(xiàng)目績效考核屬于政府購買服務(wù)，因而應(yīng)當(dāng)遵守政府購買服務(wù)的相關(guān)程序要求。根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，按照相關(guān)規(guī)定通過采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等采購程序，既能保證委托中介機(jī)構(gòu)程序的規(guī)范性、公開性和競爭性，又可以保證選定的中介機(jī)構(gòu)具備開展績效評價(jià)的實(shí)力。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與第三方考核機(jī)構(gòu)的選擇過程，最大限度保證所選取考核機(jī)構(gòu)的中立性和獨(dú)立性。

四、PPP項(xiàng)目第三方績效考核關(guān)注的重點(diǎn)

不論是由政府方主導(dǎo)還是第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，PPP項(xiàng)目的績效考核都應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、成本收益、項(xiàng)目效益等技術(shù)性指標(biāo)，同時(shí)也不應(yīng)忽略 PPP項(xiàng)目的社會(huì)效應(yīng)的考核。以垃圾焚燒發(fā)電廠PPP項(xiàng)目為例，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目是典型的鄰避型項(xiàng)目，環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)及民意反對風(fēng)險(xiǎn)是其特征風(fēng)險(xiǎn)。因此，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營中應(yīng)保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，將社會(huì)公眾的滿意度與績效考核掛鉤，作為績效考核的主要內(nèi)容之一?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2015年第25號令)第四十三條就曾明確，對特許經(jīng)營項(xiàng)目“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將社會(huì)公眾意見作為監(jiān)測分析和績效評價(jià)的重要內(nèi)容”。PPP項(xiàng)目的內(nèi)容是關(guān)系民生的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，不僅是特許經(jīng)營項(xiàng)目，所有的PPP項(xiàng)目都理應(yīng)將社會(huì)公眾的意見作為考核的重點(diǎn)。

此外，隨著項(xiàng)目的推進(jìn)和項(xiàng)目運(yùn)營的持續(xù)開展，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目合同一些與項(xiàng)目實(shí)際脫節(jié)的條款會(huì)逐漸顯露出來，這就需要第三方機(jī)構(gòu)借助行業(yè)同類項(xiàng)目的數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，從機(jī)構(gòu)本身的專業(yè)性出發(fā)，不斷調(diào)整項(xiàng)目考核的標(biāo)準(zhǔn)，保證PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)的考核。

五、PPP項(xiàng)目第三方績效考核與付費(fèi)的掛鉤

如前所述，PPP相關(guān)文件要求“付費(fèi)與績效考核掛鉤”(財(cái)金〔2016〕92號)，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。但是，績效考核結(jié)果是否只是作為付費(fèi)公式測算結(jié)果的調(diào)整系數(shù)，變成一個(gè)簡單的“扣費(fèi)機(jī)制”(先按公式計(jì)算付費(fèi)金額，若考核不達(dá)標(biāo)就相應(yīng)扣減)，還是將績效考核作為PPP項(xiàng)目全生命周期評價(jià)的一部分，與中期評價(jià)有機(jī)結(jié)合，這是值得進(jìn)一步探索的。

例如，PPP項(xiàng)目參與各方可以在每年的績效考核環(huán)節(jié)“回頭看”，對該項(xiàng)目的使用者付費(fèi)收入、運(yùn)營成本、財(cái)務(wù)費(fèi)用等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，與以前年度的實(shí)際數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，與實(shí)施方案的預(yù)期數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，評估PPP項(xiàng)目是否真正“物有所值”，是否真正提升了運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量。此外，隨著時(shí)間的推移，PPP項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素也不斷變化，包括收入和成本費(fèi)用的波動(dòng)、維護(hù)修理和更新改造支出的發(fā)生、利率和通貨膨脹等宏觀因素的變化，都會(huì)給PPP項(xiàng)目的績效管理帶來新的挑戰(zhàn)。

因此，我們需要在績效考核環(huán)節(jié)加入風(fēng)險(xiǎn)因素，持續(xù)進(jìn)行壓力測試(包括單因素及多變量的敏感性分析、情景分析等)，將績效考核變成PPP項(xiàng)目“年度風(fēng)險(xiǎn)體檢”的機(jī)會(huì)，納入PPP項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管控之中。在此過程中，為了提升效率、節(jié)約人力物力，還可以結(jié)合“大數(shù)據(jù)”、“人工智能”等技術(shù)，通過“智能機(jī)器人”實(shí)時(shí)收集宏觀經(jīng)濟(jì)變量、項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，按季度甚至月度進(jìn)行體檢，發(fā)出預(yù)警信號、提出優(yōu)化建議，實(shí)現(xiàn)全生命周期的持續(xù)考核與不斷改進(jìn)。

六、結(jié)語

在2017年8月1日財(cái)政部召開的進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上，時(shí)任財(cái)政部副部長史耀斌強(qiáng)調(diào)，對于不包含運(yùn)營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政資金。2017年11月10日，財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號)進(jìn)一步明確，不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目不得入庫。可見在PPP項(xiàng)目發(fā)展如火如荼的背景下，主管部門對PPP項(xiàng)目監(jiān)管的核心從追求“量”逐漸向提高“質(zhì)”轉(zhuǎn)變，PPP項(xiàng)目的績效考核作為激勵(lì)社會(huì)資本提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要手段，也格外受到政府主管部門關(guān)注和重視。

由第三方主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目績效考核不僅是代表政府方監(jiān)督社會(huì)資本方，還可以代表社會(huì)公眾監(jiān)督政府和社會(huì)資本方的合作關(guān)系，提升雙方合作的效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。PPP項(xiàng)目的績效考核因項(xiàng)目特點(diǎn)不同而變化多樣，建立正確反映各方風(fēng)險(xiǎn)、適應(yīng)項(xiàng)目需求的績效考核機(jī)制是個(gè)現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，第三方績效考核機(jī)制以其靈活性、中立性、專業(yè)性的特點(diǎn)，理論上可以滿足PPP項(xiàng)目績效考核的需要，但是具體制度如何設(shè)計(jì)、如何保證考核結(jié)果經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)，都還有待進(jìn)一步探討。

作者簡介

靳林明 財(cái)政部PPP專家，世澤律師事務(wù)所合伙人

韋小泉 財(cái)政部PPP專家，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)“一帶一路”PPP發(fā)展研究中心秘書長

編輯：程彩云