圖7 各省區(qū)市2017年管理庫投資額與地方一般預(yù)算支出分布

　　注：“10%”紅線、PPP合作期不低于10年等約束條件下，地方PPP投資額上線約等于一般預(yù)算支出規(guī)模

　　資料來源：E20根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第9期季報》、各省區(qū)市《2017年預(yù)算執(zhí)行情況和2018年預(yù)算草案的報告》整理繪制。

　　四、環(huán)保出庫項目領(lǐng)域分布：固廢類項目出庫比例最低

　　財政部PPP項目庫整體出庫比例約19%；環(huán)保項目出庫比例略小于非環(huán)保項目；管網(wǎng)（含管廊）和水務(wù)類出庫比例均為18.7%，固廢類項目出庫比例最低為18.2%。

　　管網(wǎng)/管廊類出庫較高的主要原因可能在于管網(wǎng)為政府投資、包裝為PPP更多是“可用性付費+運維服務(wù)付費”模式，和92號文的規(guī)范相沖突，而管廊項目投資額大、入廊費機制執(zhí)行有較大難度，進展難也會導致出庫情形。

　　水務(wù)類出庫，主要包括水利水庫、園區(qū)供排水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供排水、海綿城市、偏景觀建設(shè)的河道治理項目，這些項目在流程合規(guī)性、需求量穩(wěn)定性和按效付費機制合理性、項目投資額過大、對社會投資人的吸引力等方面均存在不少問題，這些問題都是導致該類項目出庫的重要原因。

　　環(huán)保項目中的固廢類項目出庫比例最小。固廢類項目出庫比例最小一方面是由于固廢類項目多為運營類項目，另一方面在于固廢類項目單體投資額較小。據(jù)E20觀察，財政部PPP庫中固廢項目平均投資額為3.3億，水務(wù)項目平均投資額為7.3億，而海綿城市類項目平均投資額最高達21億。固廢PPP項目運營屬性強且項目運行之后現(xiàn)金流相對穩(wěn)定，再加上投資額比較小，社會資本可承受的壓力較低也更愿意參與，且金融機構(gòu)也愿意為此類項目提供資金支持。固廢項目出庫率低從一定角度反映出財政部規(guī)范PPP管理的方向。

圖8 財政部PPP項目出庫情況對比

　　五、水務(wù)出庫項目對比：工業(yè)園區(qū)供排水出庫比例最高

　　E20將水務(wù)類項目分為：市政供排水（包含市政供水、市政污水處理、市政供排水一體化）、水環(huán)境（包含黑臭水體、海綿城市、景觀類水環(huán)境）、村鎮(zhèn)供排水（包含村鎮(zhèn)供水、村鎮(zhèn)污水處理、村鎮(zhèn)供排水一體化）、工業(yè)園區(qū)供排水（包含工業(yè)園區(qū)供水、工業(yè)園區(qū)污水處理、工業(yè)園區(qū)供排水一體化）、水利（包含原水、水庫等）五類。不同類項目出庫比例如圖所示。

　　（1）村鎮(zhèn)供排水出庫比例低，供水污水差異大

　　村鎮(zhèn)供排水項目出庫比例最低，僅14.1%。其中村鎮(zhèn)供水出庫比例達23%，可能由于農(nóng)村供水付費主體不明，較多采用村民自建等形式，且集中式村鎮(zhèn)供水商業(yè)模式并不太成熟；村鎮(zhèn)污水處理出庫比例較小，僅11.8%，部分原因是由于城市市政污水處理市場發(fā)展不斷趨近飽和，中國污水處理市場向中小城鎮(zhèn)進行轉(zhuǎn)移的趨勢性特征的反映，且村鎮(zhèn)污水處理很大一部分以集中式模式開展，處理模式類似于城市污水處理。

　　（2）水環(huán)境出庫比例低于市場預(yù)期，偏工程、弱績效類項目出庫高

　　備受各方關(guān)注的水環(huán)境項目入庫數(shù)量較多，但出庫比例僅16.4%。水環(huán)境項目中，海綿城市出庫比例最大為25.9%，其次為景觀類水環(huán)境17.3%，黑臭水體出庫比例最小，僅11.8%，且出庫項目中捆綁污水廠運營的退庫項目僅1個。海綿城市單體投資額巨大且不包含運營內(nèi)容和相關(guān)的績效考核，缺少政策端建設(shè)運行的緊迫性需求，且單體項目牽涉較多社會資本方，出庫比例大。景觀類水環(huán)境項目出庫原因一方面是因為該類項目偏工程建設(shè)缺少項目建成運行后的績效捆綁約束，另一方面出庫的景觀類水環(huán)境項目多集中于西部地區(qū)及東北地區(qū)，且在行政區(qū)劃上又集中于縣城或小規(guī)模的地級市，這些地區(qū)的政府財政實力有限，在財承報告中不少景觀類水環(huán)境單體項目的財政支出總額占年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額接近10%的紅線，甚至出現(xiàn)未來幾年超出10%紅線的狀況，政府的支出責任較高。在“水十條”下，地方黑臭水體水環(huán)境治理任務(wù)艱巨，在政府端有相對較強的治理需求，而出庫項目主要是水質(zhì)考核內(nèi)容較少、運維約束偏弱、投資體量大、政府財政支出責任過高的項目。

　　（3）市政污水項目出庫低，帶管網(wǎng)后出庫幾率增加

　　市政供排水項目出庫比例為18.5%。其中，市政供水出庫比例達25.2%，且出庫項目多為較偏遠地區(qū)縣城或者城鄉(xiāng)一體化供水項目。擬進入相關(guān)領(lǐng)域的社會資本應(yīng)全面評估地方人口規(guī)模、使用者付費機制、政府財政支付能力等因素，降低投資風險。在市政污水處理項目中，污水廠單體項目出庫比例較少為14.2%；污水處理管網(wǎng)一體化項目出庫比例相對較大，比例約17.6%。

　　（4）多因素導致水利類項目出庫比例高

　　水利類項目出庫比例達23.2%，由于該類項目多為工程項目，運營屬性相對較弱；且投資規(guī)模大，對參與的社會資本的資金和融資實力有很高要求，但所能提供的收益有限（部分甚至為存量水利工程，屬于政府盤活存量的情形）。

　　（5）同為園區(qū)類項目，供水、污水差異顯著

　　園區(qū)供排水項目出庫比例最大，其中園區(qū)污水處理出庫比例為23.2%，園區(qū)供水項目出庫比例達44.7%。園區(qū)供排水項目屬于需求風險承擔型使用者付費類項目。園區(qū)供水的需求風險由社會資本承擔，而該類項目受制于外部宏觀經(jīng)濟環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達程度、當?shù)卣猩桃Y效果等因素，園區(qū)企業(yè)入駐率影響使用者付費從而導致園區(qū)供水PPP進程的緩慢及不確定性因素增加。園區(qū)污水處理項目的需求風險由政府承擔，政府與社會資本方約定的保底水量會由于園區(qū)入駐率低而長期存在，政府是否仍如期支付費用成為制約社會資本方及金融機構(gòu)積極參與的因素。與園區(qū)污水處理類項目相比，園區(qū)供水類項目的使用者付費類需求風險則完全由社會資本方承擔，在一定程度上更大大制約金融機構(gòu)對該類項目的投資意愿，進而消弱社會資本對該類項目的參與度，所以會出現(xiàn)其出庫比率過高的狀況。

圖9 財政部PPP項目庫水務(wù)類項目出庫比例（按項目數(shù)量）

　　六、固廢出庫項目對比：危廢（含工業(yè)固廢）、土壤修復出庫比例高

　　E20將固廢類項目劃分為生活垃圾處理、環(huán)衛(wèi)、有機廢棄物處理（含餐廚、病死畜禽、畜禽糞便、污泥、秸稈等）、危險廢棄物處理（含工業(yè)固廢）、建筑垃圾處理、靜脈產(chǎn)業(yè)園、土壤修復七類。

編輯：劉影