2018年上半年，沈陽市在2個月內(nèi)集中將9個主城區(qū)的道路清掃保潔和垃圾收運業(yè)務(wù)分成19個標段推向市場，實行公開招標，最終共有12家環(huán)衛(wèi)企業(yè)中標并入駐沈陽市各區(qū)開展環(huán)衛(wèi)服務(wù)，這一標志性事件在行業(yè)內(nèi)掀起了熱議。無疑，沈陽市大力推行環(huán)衛(wèi)市場化改革的方向是完全正確的，符合黨的十九大精神和公共服務(wù)領(lǐng)域改革的發(fā)展趨勢的。通過邁出市場化改革第一步，沈陽市初步實現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)領(lǐng)域的管干分離，改革效果如何？是否能有效提升全市環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量和效率？最終還有待時間檢驗。但縱觀沈陽市政府環(huán)衛(wèi)市場化改革過程，反映出當前我國眾多城市管理者對環(huán)衛(wèi)市場化改革認識上仍存在若干誤區(qū)。

摘要：2018年上半年，沈陽市在2個月內(nèi)集中將9個主城區(qū)的道路清掃保潔和垃圾收運業(yè)務(wù)分成19個標段推向市場，最終共有12家環(huán)衛(wèi)企業(yè)中標并入駐沈陽市各區(qū)開展環(huán)衛(wèi)服務(wù)，這是沈陽市邁出環(huán)衛(wèi)市場化改革第一步，值得肯定，但同時，縱觀沈陽市政府環(huán)衛(wèi)市場化改革過程，反映出當前我國眾多城市管理者對環(huán)衛(wèi)市場化改革認識上仍存在若干誤區(qū)。本文將對此進行淺議，供業(yè)界參考。

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沈陽市本次推行環(huán)衛(wèi)市場化改革，將9個主城區(qū)的環(huán)衛(wèi)服務(wù)分割成了19個標段，每個區(qū)平均分成了2-3個標段，要求投標人兼投不兼中。通過公開招標，最終有12家環(huán)衛(wèi)專業(yè)企業(yè)中標，每家企業(yè)中標數(shù)1-3個標段不等，在其他城市如合肥市，也采取過這種把一個區(qū)分成多個標段進行招標的做法。政府這種做法，其目的莫過于引入市場競爭機制，通過企業(yè)間的競爭，一方面降低政府支出，另一方面牽制運營主體。表面看來這種做法很有道理，但環(huán)衛(wèi)服務(wù)屬于公共服務(wù)，一個區(qū)域內(nèi)的環(huán)衛(wèi)市場出現(xiàn)過度競爭和碎片化，沒有一個對全域環(huán)境質(zhì)量負總責的運營主體，并不利于區(qū)域環(huán)衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展。

本質(zhì)上講，環(huán)衛(wèi)事業(yè)的“社會保障”職能和準公共產(chǎn)品屬性，決定了其天然具有壟斷競爭性。之所以壟斷，是因為公共服務(wù)領(lǐng)域的社會保障作用；之所以競爭，是因為需更好地發(fā)揮市場機制的決定性作用。如果一個城市一下子撒開引進十多家服務(wù)主體，把一個原本應該壟斷競爭的市場，變成了完全競爭的碎片化市場，必然造成公共性失衡，違背環(huán)衛(wèi)服務(wù)的整體性，從“政府失靈”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌鍪ъ`”，極有可能出現(xiàn)惡性競爭帶來的“窩里斗”、不作為帶來的標準下降等一系列問題，不利于城市運營穩(wěn)定，也難以實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)化集約化發(fā)展，反而降低了市場配置資源的效率，給城市服務(wù)穩(wěn)定運營埋下隱患。

另外，市場化決不等同于碎片化。市場化是基于契約精神的付費機制，而不以服務(wù)主體的多寡論英雄，公共服務(wù)領(lǐng)域市場化的目的，一定是提升質(zhì)量和效率，前提必須保證其社會公益性，不能認為市場主體越多，市場化程度就越高?？v觀世界上先進的國際大都市，無論是倫敦、巴黎，還是紐約、東京，基本都遵循城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的規(guī)律，選擇一到兩家環(huán)衛(wèi)主體企業(yè)提供整個城市的環(huán)境綜合服務(wù)，實現(xiàn)了一張固廢物流網(wǎng)下的環(huán)衛(wèi)全產(chǎn)業(yè)鏈管理，造就了美國固廢、法國威立雅公司等規(guī)模實力超強的世界級環(huán)衛(wèi)企業(yè)。

沈陽市此次推進環(huán)衛(wèi)市場化改革，實際上只是將主城區(qū)的道路清掃保潔、公廁維護和垃圾收運等前端環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)推向市場，并沒有涉及垃圾末端處置環(huán)節(jié)，也未涵蓋垃圾分類、綠化管養(yǎng)、廢舊物資回收利用及其他城市固廢處理等業(yè)務(wù)。這種不從環(huán)衛(wèi)全產(chǎn)業(yè)鏈角度去全面考慮區(qū)域環(huán)境治理體系的做法，不僅容易造成多個運營主體業(yè)務(wù)對接上的責任不清、界限不明問題，也不利于政府對全市環(huán)境綜合服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。

由于我國政策法規(guī)對垃圾的狹義定義，政府長期以來監(jiān)管和重點治理的只是生活垃圾，而國際上通行的垃圾概念，是對城市所有固廢的統(tǒng)稱，不僅僅指狹義上的生活垃圾，還包括廢舊物資、電子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、醫(yī)療垃圾等其他固廢，而且還會隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而不斷發(fā)展。在我國的絕大多數(shù)城市，上述廣義范圍內(nèi)的垃圾分屬不同部門管理，長期處于多頭管理的狀態(tài)，使得遠超生活垃圾總量的其他固廢并未得到有效管控。當前大部分城市里生活垃圾網(wǎng)絡(luò)已比較完善，但廢舊物資等其他固廢長期完全由市場來調(diào)節(jié)，市場處于失序狀態(tài)，涵蓋生活垃圾和廢舊物資等其他固廢的統(tǒng)一收運網(wǎng)絡(luò)沒有建立起來。

北京市在《生活垃圾管理條例》中早已明確了大垃圾的概念，并于2017年將再生資源與生活垃圾納入一個部門管理，是對環(huán)境治理體系的一次重要變革，有利于解決多頭管理問題，推動“兩網(wǎng)”甚至“多網(wǎng)”融合，實現(xiàn)對城市固廢的齊收共管，目前已取得初步成效。其他城市也應拓展垃圾的概念和內(nèi)涵，盡快推進固廢管理體制改革，構(gòu)建多網(wǎng)融合的垃圾收運和處置體系，實現(xiàn)對城市固廢的齊收共管、協(xié)同處置。

在大部分城市推進環(huán)衛(wèi)市場化改革中，主要推向市場的是城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)而沒有覆蓋到廣大農(nóng)村地區(qū)，此次沈陽市環(huán)衛(wèi)市場化改革也不例外。環(huán)境衛(wèi)生是一個整體概念，“行政有區(qū)劃、環(huán)境無界限”，環(huán)境衛(wèi)生具有很強的公共屬性，代表著公共訴求，會打破行政區(qū)域的邊界。農(nóng)村同城市一樣，對美好生活環(huán)境的向往，是廣大人民的共同需要，城市管理者應以實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化和均等化服務(wù)為應盡的責任。

只重視和提升城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量和水平，忽視農(nóng)村地區(qū)人民對美好生活環(huán)境的向往，也有損城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡性，將加劇城鄉(xiāng)環(huán)境治理的“二元結(jié)構(gòu)”。從城市發(fā)展的規(guī)律來看，資源的持續(xù)匱乏和“大城市病”的蔓延，會出現(xiàn)一部分城市居民的“返鄉(xiāng)潮”。這也就要求我們，必須盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)一體化和均等化，打破“二元結(jié)構(gòu)”，滿足廣大群眾對農(nóng)村環(huán)境治理的更高訴求。均等化不僅要實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量和標準的統(tǒng)一，更要實現(xiàn)城鄉(xiāng)固廢收運、處理的全覆蓋，打造覆蓋城鄉(xiāng)的全口徑固廢收運處理體系。

本次沈陽市環(huán)衛(wèi)市場化改革并未涉及到垃圾末端處置環(huán)節(jié)，也未提及垃圾的資源化利用內(nèi)容。長期以來，我們的政府在垃圾減量化、無害化和資源化之間游離，一般邏輯是：解決城市垃圾問題只能依靠財政支出，是消耗公共財政的業(yè)務(wù)，從降成本的角度出發(fā)，減量化是自然選擇；從保護環(huán)境的角度出發(fā)，無害化是必然選擇。因此政府的整個制度設(shè)計和激勵政策都是圍繞實現(xiàn)垃圾減量化和無害化進行的，政府按照清運或垃圾處理量向服務(wù)機構(gòu)支付費用，任何單位也就沒有積極性去落實減量化、資源化，相比歐洲發(fā)達國家，我們的垃圾資源化方面做的還遠遠不夠。

隨著我國人口持續(xù)增長以及自然礦藏的減少，城市固廢的資源化越來越具有戰(zhàn)略性意義。如果不能有效回收各種礦產(chǎn)資源，就不得不依賴大量進口。比如造紙業(yè)，廢舊紙張主要依賴進口，而廢舊紙張又被美國等少數(shù)國家壟斷，定價權(quán)在他人手上，使得我國造紙企業(yè)利潤率普遍偏低。筆者認為應樹立以資源化為核心的減量化和無害化，即堅持以資源化為主線、無害化為底線，帶動減量化的實現(xiàn)，通過頂層設(shè)計，科學規(guī)劃建設(shè)垃圾處理設(shè)施，在保護環(huán)境的同時，讓資源得到充分利用。

最初，沈陽市皇姑區(qū)在環(huán)衛(wèi)市場化公開招標中，明確提出采用最低評標價法進行評標，報價最低者中標，導致棄標不履約的事件出現(xiàn)，皇姑區(qū)政府不得不重新變更服務(wù)提供商。俗話說“一分錢一分貨”，沒有合理的價格就不可能有高標準高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)，環(huán)衛(wèi)服務(wù)具有的公益性質(zhì)，本身就是一個低利潤的行業(yè)，現(xiàn)實中已有眾多實例證明了最低價中標給城市公共服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展所帶來的危害。

在我國現(xiàn)行招投標管理制度中，《招標投標法》《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》都不鼓勵最低價中標這種做法，并明確對低價中標做出了限定。單以價格高低論英雄，顯然有損市場競爭的公平性，容易造成市場秩序混亂，無法充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。企業(yè)的本質(zhì)是逐利的，低價中標也就意味著在同等服務(wù)內(nèi)容下收益的縮水，低價中標會倒逼中標企業(yè)降低標準、降低質(zhì)量。中標企業(yè)由于利潤極低甚至不能覆蓋成本支出，可能會通過減少作業(yè)頻次、加大作業(yè)強度、以性能低的裝備代替性能好的裝備來千方百計降低成本，“偷工減料”“以次充好”或會成為這些企業(yè)的常態(tài)，最終體現(xiàn)在作業(yè)標準、服務(wù)質(zhì)量的下降上。

另外，低價中標還會造成業(yè)主和企業(yè)“兩敗俱傷”的局面。政府選擇低價中標，是為了減少財政支出，希望用最少的錢干最好的活，但企業(yè)不是公益機構(gòu)，企業(yè)只有生存下來，并且看到可預期的紅利，才有動力去做好服務(wù)、滿足需求。低價中標常常會導致“餓死同行、累死自己、坑死業(yè)主”的現(xiàn)象出現(xiàn)，從環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度，也必然導致“劣幣驅(qū)逐良幣”，擾亂行業(yè)正常秩序，影響環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

將政府原有環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)出售給中標單位或作價與中標單位成立項目公司，這是很多政府在推進環(huán)衛(wèi)市場化時的普遍做法。本次沈陽市各區(qū)在公開招標中，將原有環(huán)衛(wèi)車輛設(shè)備進行高價出售給中標單位作為中標的前提條件，甚至有個別區(qū)溢價出售資產(chǎn)作為加分條件，出價越高的評標時得分越高。此外，沈陽市政府此次在對原有環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)進行資產(chǎn)評估時，是以評估人人為認為的資產(chǎn)新舊程度進行評估，而不是以市場公允價值來評估，使得大量價值不高但成新度較高的車輛設(shè)備評估值比市場公允價值高出很多。

會計準則為了規(guī)范企業(yè)會計算法，對各類資產(chǎn)的折舊年限做了明確界定，規(guī)定了資產(chǎn)折舊的合理區(qū)間。資產(chǎn)溢價出售，也就是中標單位花更多的錢買到了實際價值不符的資產(chǎn)，提高了中標單位的投入。俗話說“羊毛出在羊身上”，轉(zhuǎn)嫁到中標單位的“多余投資”，中標單位會用各種方式和理由從政府手中要回，從長期來說，這種做法政府并不能從中得到好處，反而會降低政府的格局和信譽。同時，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的資產(chǎn)設(shè)備具有一定的特殊性，作業(yè)質(zhì)量如何，高度依賴資產(chǎn)設(shè)備的使用性能，如果企業(yè)既花了錢，又不能達到預期的作業(yè)效果，為了預期利潤，必然通過偷工減料、降低作業(yè)質(zhì)量來降低成本，導致作業(yè)效果大打折扣。

編輯：程彩云