吳亞平主任表示，做PPP有兩個(gè)非常重要的“萬萬不能”。一是一定有敬畏之心，一定要有專業(yè);二是有錢不能任性，但是做PPP沒錢也是萬萬不能的。他分析了項(xiàng)目可融資性的三大決定因素，并提出增強(qiáng)PPP項(xiàng)目可融資性的具體路徑建議。

2018年6月11日，中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇、E20環(huán)境平臺、中國城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會排水專業(yè)委員會聯(lián)合主辦，國禎環(huán)保協(xié)辦的“城市排水PPP模式健康發(fā)展及案例實(shí)踐專題研討會”在合肥舉行。在研討會的第一單元我國“PPP政策導(dǎo)向與排水市場化機(jī)遇”主題演講環(huán)節(jié)，國家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平作了“再論P(yáng)PP項(xiàng)目的可融資性”為主題的發(fā)言。

吳亞平主任表示，做PPP有兩個(gè)非常重要的“萬萬不能”。一是一定有敬畏之心，一定要有專業(yè);二是有錢不能任性，但是做PPP沒錢也是萬萬不能的。他分析了項(xiàng)目可融資性的三大決定因素，并提出增強(qiáng)PPP項(xiàng)目可融資性的具體路徑建議。

國家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任 吳亞平

PPP項(xiàng)目的可融資性取決于三大信用的組合

吳亞平主任指出，一個(gè)PPP項(xiàng)目的可融資性通常取決于三大信用的組合。

第一，看項(xiàng)目資產(chǎn)或者經(jīng)營權(quán)/收費(fèi)權(quán)的信用。這種來自于項(xiàng)目本身的可行性，如果這個(gè)項(xiàng)目技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理、財(cái)務(wù)可持續(xù)、風(fēng)險(xiǎn)上可控，那就是一個(gè)好項(xiàng)目，在項(xiàng)目資產(chǎn)或經(jīng)營權(quán)上的信用是良好的。比如二十世紀(jì)九十年代大量的高速公路，項(xiàng)目本身的資產(chǎn)和收費(fèi)權(quán)有很好的信用基礎(chǔ)，靠項(xiàng)目本身的資產(chǎn)信用就可以解決融資問題。投資者也愿意投，金融機(jī)構(gòu)也愿意提供融資。

第二，如果說項(xiàng)目本身的信用不足，那要看投資主體是誰來做，也就是項(xiàng)目投資主體(城投或社會資本方)的信用。比如如果是央企來做，投資機(jī)構(gòu)覺得這種主體挺好，信用不錯(cuò)，這樣項(xiàng)目資產(chǎn)信用加主體信用有可能獲得融資。專業(yè)能力、經(jīng)營業(yè)績、投資能力都是項(xiàng)目主體信用的加分項(xiàng)。

第三，政府的信用支持。如果項(xiàng)目現(xiàn)有的主體信用和資產(chǎn)信用還不夠，那可以看第三個(gè)信用，即政府的信用支持。政府信用不是兜底，而是合規(guī)情況下的投資補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼，以及風(fēng)險(xiǎn)上的分擔(dān)。

增強(qiáng)PPP項(xiàng)目可融資性的途徑

與三大信用組合相對應(yīng)，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目可融資性可以從以下方面上做好文章。

一是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的可行性研究。這是項(xiàng)目可融資性的重要基礎(chǔ)和前提，在很大程度上決定了項(xiàng)目資產(chǎn)/經(jīng)營權(quán)的信用。實(shí)際上，PPP項(xiàng)目可行性研究包括兩個(gè)層面，一個(gè)是項(xiàng)目本身的可行性研究，這是傳統(tǒng)可研的范疇;另一個(gè)是項(xiàng)目采用PPP模式的可行性研究。而PPP項(xiàng)目實(shí)施方案就是回答項(xiàng)目引入PPP模式可行性的問題，核心是商業(yè)交易層面的可行性，包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、投融資方案、投資回報(bào)機(jī)制、社會資本方準(zhǔn)入條件、合同體系及PPP合同主要內(nèi)容、監(jiān)管和績效考核等，進(jìn)一步夯實(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)的信用。因此，如果一個(gè)項(xiàng)目的可行性既回答了本身的工程、技術(shù)、財(cái)務(wù)的可行性，又把投資人和政府關(guān)切的交易問題解決了，這樣就有可能找到相對靠譜的投資人。同時(shí)，作為金融機(jī)構(gòu)，也會有意愿接手這種項(xiàng)目，愿意提供融資服務(wù)。

二是優(yōu)選專業(yè)化的社會資本方(產(chǎn)業(yè)資本)。專業(yè)至關(guān)重要。因?yàn)閷I(yè)是社會資本方信用的重要基礎(chǔ)。只有專業(yè)，才有可能了解項(xiàng)目所處行業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，這是投資決策的前提條件，這是第一位的。只有專業(yè)，才有可能構(gòu)建項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，包括識別主要風(fēng)險(xiǎn)因素、分析其潛在影響及提出管控措施。只有專業(yè)，才有可能建立健全項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制，包括創(chuàng)新商業(yè)模式、完善價(jià)格形成和調(diào)整機(jī)制以及設(shè)置必要的政府補(bǔ)助/補(bǔ)貼等。

而關(guān)于什么是專業(yè)化的社會資本方，他認(rèn)為可以分成兩大類：第一類，需要通過經(jīng)營獲利的項(xiàng)目，比如說供水、污水處理、體育場館、學(xué)校、醫(yī)院等，工程和設(shè)備只是項(xiàng)目成功的必要條件而遠(yuǎn)非充分條件。比如體育場館的經(jīng)營屬性應(yīng)該更強(qiáng)些，項(xiàng)目工程和設(shè)備非常重要，這是一個(gè)基礎(chǔ);但有工程和設(shè)備只是成功的一個(gè)必要條件，而不是充分條件，關(guān)鍵還在于運(yùn)營能力和運(yùn)營效果，也就是運(yùn)營商或者運(yùn)營商+建筑商的聯(lián)合體，不然很難融資。第二類，工程和服務(wù)高度合一的項(xiàng)目，如高速公路、普通公路、市政道路等，工程和設(shè)備基本決定了公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。它的可經(jīng)營性非常弱，高速公路建成之后有沒有車跑、能不能賺錢，很大程度上是聽天由命了。首先需要把工程踏踏實(shí)實(shí)建好，工程和設(shè)備質(zhì)量都很好了，剩下的運(yùn)營和維護(hù)相對來講是比較簡單的。因此此輪PPP項(xiàng)目中，建筑企業(yè)投資的積極性比較高，這其實(shí)也是一種專業(yè)使然。

三是政府信用支持PPP項(xiàng)目融資。首先要明確，地方政府及其所屬部門，只對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供主體包括PPP項(xiàng)目公司或融資平臺等，承擔(dān)支付/補(bǔ)貼責(zé)任，并不直接與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得對金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)還貸或擔(dān)保責(zé)任，不能出具承諾函、安慰函等文件。地方政府的使用支持如何實(shí)現(xiàn)，有幾種方式可以去考慮。第一，政府切實(shí)做好PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力的論證，包括規(guī)定的一般預(yù)算支出10%這一天花板，且考慮地方財(cái)務(wù)綜合財(cái)力。有了這樣的論證，政府的信用是相對來講可靠的。第二是做好中期財(cái)政規(guī)劃，在地方政府需要付費(fèi)或者補(bǔ)貼的前三年(T-3)，可以編制中期財(cái)政規(guī)劃，把項(xiàng)目納入到中期財(cái)政規(guī)劃中，并按其計(jì)入年度預(yù)算草案(T-1)和年度預(yù)算(T)，給投資人、金融資本吃一顆定心丸。第三是對項(xiàng)目進(jìn)行績效考核評價(jià)，督促社會資本方履約。四是分擔(dān)部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，比如最低需求風(fēng)險(xiǎn)等，確保風(fēng)險(xiǎn)得到合理分配。

建議金融資本參與項(xiàng)目研究論證

吳亞平主任還表示，金融業(yè)是經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，雖然有產(chǎn)業(yè)資本出具的項(xiàng)目資本金作為其防風(fēng)險(xiǎn)的“安全墊”，但金融資本特別是銀行實(shí)際上承擔(dān)最大風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目可行性研究和項(xiàng)目實(shí)施方案研究中，應(yīng)聽取銀行等金融資本的意見和建議，在相關(guān)交易結(jié)構(gòu)包括投融資方案、投資回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制以及融資條件設(shè)計(jì)中考慮或體現(xiàn)金融資本合理合法的利益訴求。此外，還可以請金融資本引薦專業(yè)化的社會資本方，促成政企合作。

編輯：汪茵