2017—2018年間，對PPP來說是很不平凡的一年，是整頓規(guī)范的一年，也是PPP走向新時代的一年。

近日，“寧波與世界銀行合作城市固廢管理和低碳建筑研討會”順利閉幕。會上，以世行貸款寧波廚余垃圾PPP項目為案例，探討如何利用PPP方式推進(jìn)政府部門管理方式的變革。寧波市財政局李德健處長擔(dān)任主持人，E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長，國家發(fā)改委/財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤、寧波市城管局計劃財務(wù)處阮書英處長、中化國際招標(biāo)有限公司陳婷婷等專家受邀參加，就當(dāng)前PPP領(lǐng)域熱點問題、寧波廚余PPP項目獨特之處，進(jìn)行深入的交流和探討。

對話現(xiàn)場合影(左起李德健/薛濤/阮書英/陳婷婷)

新一輪PPP改革，強(qiáng)調(diào)運(yùn)營，而不僅僅是融資

作為這場研討會的“總指揮”，李德健處長首先講述這場研討會舉辦的初衷。他拋磚引玉說道，如何理解PPP?PPP是國家治理方式的轉(zhuǎn)變，過去我們政府是全能型政府，現(xiàn)在要打造成有限政府、法治政府和高效政府，政府要跟市場平等合作，要有所為有所不為，這才有了PPP改革。

萬事開頭難，國家推行PPP模式亦是如此，新一輪PPP改革，從2014年萌芽到現(xiàn)在，4年的時間，有成績也有經(jīng)驗教訓(xùn)。薛濤坦稱，不可否認(rèn)，近兩年P(guān)PP出現(xiàn)一些“瑕疵”現(xiàn)象，個別地方政府通過PPP、政府購買服務(wù)等方式變相舉債，過度強(qiáng)調(diào)融資屬性違規(guī)操作，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長較快，債務(wù)率甚至超過了警戒線，形成潛在的風(fēng)險觸發(fā)點。

從2016年起，財政部、發(fā)改委等相關(guān)部委已經(jīng)逐漸意識到問題的嚴(yán)重性，尤其是去年下半年，對PPP的監(jiān)管開始不斷加碼，一些已經(jīng)入庫的PPP項目或被“清出”或被限期整改。

背后的原因很多，在薛濤看來，去年下半年，PPP進(jìn)入規(guī)范季，政策陡然縮緊，主要針對運(yùn)營屬性不強(qiáng)的C類政府付費PFI類項目，這類項目沒有運(yùn)營屬性，采用了可用性付費的方式，隨之帶來“工程化導(dǎo)向”和“負(fù)債問題”，背離了上述長期服務(wù)的目的，因此C類PFI項目也是PPP規(guī)范季的“重災(zāi)區(qū)”(詳情查看：規(guī)范之下PPP應(yīng)走向何方——再定義PPP里的運(yùn)營)。

PPP過度融資更多的是一種階段性特征，薛濤建議 ，我們應(yīng)辯證眼光，理性地對待。伴隨著市場的發(fā)展和管理理念的變更，未來項目類型和運(yùn)作模式更加強(qiáng)調(diào)運(yùn)營，很欣慰寧波固廢PPP項目是個強(qiáng)調(diào)運(yùn)營的示范項目。

對于PPP項目來說，融資是一個必然的功能，但是過于強(qiáng)調(diào)融資特性有失偏頗。李德健認(rèn)為，PPP項目要想做好，管理部門的理念要端正，融資不是主要目的，這兩年寧波固廢PPP項目量雖不多，但是我們以質(zhì)保量。

兩次招標(biāo)競爭充分，寧波固廢PPP項目具有借鑒意義

寧波固廢產(chǎn)業(yè)園區(qū)是個整體，首創(chuàng)環(huán)境/康恒環(huán)境/開誠三家企業(yè)入駐，且相互配合協(xié)作。三廠項目按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一選址、統(tǒng)一推進(jìn)”原則選址于原鄞州區(qū)洞橋鎮(zhèn)宣裴村寧波市固廢處置中心。其中，焚燒廠項目由鄞州區(qū)負(fù)責(zé)實施，廚余廠和餐廚廠項目由市城管局作為項目實施機(jī)構(gòu)，寧波市市容環(huán)衛(wèi)處和生活垃圾分類管理中心作為項目操作單位負(fù)責(zé)具體事務(wù)，三廠項目均采取PPP模式實施，其中焚燒廠和廚余廠項目于2015年9月被財政部列為第二批政府和社會資本合作示范項目，廚余廠項目于2017年5月被國家發(fā)改委列為第二批PPP項目典型案例。

據(jù)了解，2016年首創(chuàng)環(huán)境經(jīng)過兩次招投標(biāo)取得了寧波廚余垃圾處理PPP項目，占地115畝，總設(shè)計處理規(guī)模為800噸/日，分兩期實施，總投資37660萬元,其中一期處理規(guī)模400噸/日，投資30066萬元，項目主要建設(shè)內(nèi)容包括廚余垃圾預(yù)處理系統(tǒng)、厭氧發(fā)酵系統(tǒng)、除臭系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)、沼氣提純系統(tǒng)、市政配套設(shè)施及環(huán)保教育示范基地，主要接受寧波垃圾分類后產(chǎn)生的廚余垃圾。

回想寧波固廢PPP項目設(shè)計、建設(shè)、投資以及運(yùn)營中間的林林總總，項目參與方和親歷者都有話說。

作為寧波廚余項目實施機(jī)構(gòu)代表，寧波城管局計劃財務(wù)處阮書英處長說到，寧波固廢PPP項目能成為示范項目案例，離不開寧波政府管理理念的變更?？陀^地說，寧波固廢處置中心非常適合PPP模式，我們也是在積極響應(yīng)國家相關(guān)部門的號召，在垃圾處理領(lǐng)域全面實施PPP模式。通過PPP模式，讓政府將某些專業(yè)領(lǐng)域的事情交給最擅長的企業(yè)，擺脫以往大包大攬，更加關(guān)注規(guī)則的制訂和監(jiān)管。

與寧波項目淵源較深，咨詢公司出身的陳婷婷表示，寧波市政府不僅意識到固廢項目適合采用PPP方式，而且成立專門PPP項目實施小組，小組成員固定，各部門人員的協(xié)同非常高效，對我感觸較深。

與垃圾焚燒項目相比，寧波廚余垃圾處理項目較為復(fù)雜，一是采用獨特的DBFOT(設(shè)計一建設(shè)一融資一經(jīng)營一移交)模式，與通常的BOT模式，它是一種將設(shè)計打包給社會資本方的技術(shù)路線;二是采取兩次招標(biāo)模式。

關(guān)于兩次招標(biāo)，陳婷婷解釋稱，就處理工藝而言，國內(nèi)廚余垃圾處理不像垃圾焚燒廠那樣成熟，技術(shù)路線“五花八門”，有干式、濕式、高溫、中溫、低溫等等。如果我們把技術(shù)路徑“定死”，社會資本方就沒有辦法發(fā)揮自身優(yōu)勢，所以實施兩階段招標(biāo)。

第一階段進(jìn)行技術(shù)招標(biāo)，對所有的社會資本方進(jìn)行了方案征集，參與方提交技術(shù)方案，政府擇優(yōu)確定方案;

第二階段，社會資本通過商務(wù)報價，競爭比選確定中標(biāo)社會資本。

薛濤也指出，當(dāng)時采取兩步招標(biāo)，符合PPP項目競爭充分原則，充分發(fā)揮社會資本方的大智慧，避免主觀定死技術(shù)路線，把其他優(yōu)秀路線卡掉。

兩次招標(biāo)的優(yōu)點顯而易見，陳婷婷認(rèn)為，若貿(mào)然把工藝路線定下來，后期可能存在不合適、不匹配，造成經(jīng)濟(jì)和資源的浪費。

李德健也認(rèn)為，兩次招標(biāo)兩次環(huán)評，雖然過程曲折，但競爭非常充分，當(dāng)時有17家公司報名，首創(chuàng)、中節(jié)能、桑德、瀚藍(lán)等11家知名企業(yè)參與技術(shù)投標(biāo)，最終8家進(jìn)入第二階段商務(wù)標(biāo)報價。

編輯：程彩云