2017年，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，拉開PPP清理規(guī)范的序幕。92號文強調(diào)嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)。對于包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的項目，以及項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的項目，不得新增入庫。

一年來，PPP績效考核受到市場高度關(guān)注，本文從PPP政策導(dǎo)向、核心要義和市場實踐對若干熱點問題進(jìn)行梳理和分析。

熱點之一：PPP必須要績效考核嗎?

PPP核心內(nèi)涵包括具有明確的產(chǎn)出績效和按績效付費。因此，沒有績效，就不是PPP。近幾年來，財政部、發(fā)改委等PPP管理部門出臺了上百個有關(guān)PPP的規(guī)范性文件，幾乎所有的文件均提到按績效付費。其中，國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)明確要求對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價，而且提到績效考核不僅作為政府補貼，也是價費標(biāo)準(zhǔn)、合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。因此，92號文關(guān)于績效考核并不是政策的大轉(zhuǎn)彎，而是管理要求的延續(xù)和提升，由原來定性要求轉(zhuǎn)變?yōu)榧?xì)化要求。

熱點之二：PPP績效指標(biāo)立足點是工程績效還是公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出績效?

市場上一些PPP項目，績效指標(biāo)設(shè)計和考核立足于工程績效，明顯不合理。雖然PPP項目投資和建設(shè)大部分是工程，但最終交付的的是公共產(chǎn)品和服務(wù)。如污水處理PPP項目，投資建設(shè)的是污水處理廠，其產(chǎn)出為符合要求的污水處理服務(wù)，其回報也是基于出水水質(zhì)和出水量。在我們?nèi)粘Ｉ唐坊蚍?wù)交易中，如交付商品或服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，購買方可以依據(jù)合同拒絕支付或打折支付。同理，PPP項目即使建成竣工驗收，沒有合規(guī)的運維，產(chǎn)出達(dá)不到符合合同約定的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，政府方和使用者也可以拒絕支付或扣費，因為購買方購買的是服務(wù)而不是工程。因此，原則上績效指標(biāo)應(yīng)以公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出績效為主，工程績效為輔。

熱點問題之三：PPP項目竣工驗收是否意味著社會資本就能回收項目投資和獲得合理的回報?

前兩年，筆者曾經(jīng)對社會資本進(jìn)行了初步調(diào)研，針對回報機制為政府付費和可行性缺口補助的項目，絕大多數(shù)社會資本認(rèn)為PPP項目竣工驗收，即意味著社會資本將在項目合作期內(nèi)通過可用性付費收回項目投資和合理的回報。2017年，財政部史耀斌副部長在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話中提出政府支出責(zé)任的“固化”問題：一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。因此，PPP項目竣工驗收后，只有保證工程項目長期可用性，并做好項目運營，符合項目績效要求，社會資本才能收回投資并獲得合理的回報。所以，社會資本參與PPP項目，不僅要重建設(shè)，更要重運營。

熱點問題之四：PPP項目適用哪些績效考核指標(biāo)?

PPP項目的績效考核指標(biāo)，一般分為竣工績效指標(biāo)、可用性績效指標(biāo)和運維績效指標(biāo)，三者有明顯的區(qū)別?？⒐た冃е笜?biāo)一般指工程竣工驗收的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)基本建設(shè)管理程序，任何基礎(chǔ)設(shè)施項目均要竣工驗收才能投入使用，即項目竣工驗收必須符合竣工績效指標(biāo)?？捎眯钥冃е笜?biāo)，按照明樹數(shù)據(jù)提供的國外相關(guān)案例，國際上PPP項目中的“可用性”并沒有單獨區(qū)分驗收或者項目運營，而國內(nèi)一般指的是PPP全生命周期內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)完成，并提供全面可用服務(wù)的績效指標(biāo)。如市政道路暢通、可通行速度達(dá)到要求、道路標(biāo)識清晰等。運維績效指標(biāo)一般指PPP公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)出相關(guān)績效指標(biāo)，如污水出水水質(zhì)等。92號文發(fā)布后，筆者發(fā)現(xiàn)個別項目將建設(shè)成本的30%與竣工績效掛鉤，實質(zhì)還是提前鎖定了政府的支出，明顯屬于“掛羊頭，賣狗肉”。筆者認(rèn)為，可用性付費底線應(yīng)和可用性績效指標(biāo)掛鉤，比較合理的應(yīng)是部分可用性績效+部分運維績效指標(biāo)。運維績效付費應(yīng)全面與運維績效指標(biāo)掛鉤。

熱點問題之五：不同付費機制PPP項目績效掛鉤范圍(即掛鉤比例)?

根據(jù)92號文的要求，對于“可用性付費+運維績效付費”項目，新增項目項目建設(shè)成本與績效考核結(jié)果掛鉤比例30%應(yīng)為底線，運營成本原則上應(yīng)100%與運維績效考核掛鉤。筆者認(rèn)為30%比例并不是永恒不變的，未來隨著PPP績效管理的要求提高，該比例存在動態(tài)調(diào)整的可能。對于使用量付費的PPP項目，如很大部分的垃圾處理、污水處理、收費高速公路等項目，按使用量收費，其收費單價已經(jīng)隱含建設(shè)成本，運營成本和合理利潤，因此，筆者認(rèn)為該類項目建設(shè)成本實際已經(jīng)100%與運維績效掛鉤。如果PPP項目為包括可用性付費、運維績效付費和使用量付費的混合付費，如農(nóng)村污水處理廠網(wǎng)一體化項目，則參照不同的付費機制分別掛鉤。

熱點問題之六：PPP績效不達(dá)標(biāo)扣費比例?

對于績效不達(dá)標(biāo)的扣費比例，原則上應(yīng)由政府和社會資本采用市場化方式，通過市場測試和協(xié)商確定，暫無硬性規(guī)定。但扣費機制要充分體現(xiàn)政府對項目運維的具體要求，對項目起到監(jiān)管和約束作用。也要考慮項目公司扣費比例過高對項目融資的影響。

熱點問題之七：PPP按績效付費是否應(yīng)體現(xiàn)激勵和約束機制?

PPP作為一種市場化的模式，按績效付費應(yīng)體現(xiàn)激勵和約束機制。目前市場上絕大部分PPP均有績效考核，但是普遍存在有罰沒有獎，僅有績效不達(dá)標(biāo)付費扣減，而沒有績效達(dá)標(biāo)或績效超標(biāo)情形下的獎勵，這不利于PPP激發(fā)社會資本積極性和創(chuàng)造力，激發(fā)其改進(jìn)管理，持續(xù)提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。

熱點問題之八：PPP按績效付費是否應(yīng)體現(xiàn)風(fēng)險和收益的匹配性?

整體而言，PPP按績效付費無疑對社會資本意味著責(zé)任和風(fēng)險，風(fēng)險大收益低的項目是吸引不了投資者的。若PPP項目技術(shù)復(fù)雜，運營管理和整合要求越高，績效較難達(dá)標(biāo)，PPP項目績效掛鉤范圍(即掛鉤比例)越大，扣費程度越大，社會資本承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險越大，其項目端收益應(yīng)越高。反之則收益越低。以體現(xiàn)風(fēng)險和收益的匹配性，否則社會資本沒有承擔(dān)風(fēng)險的動力。PPP模式涉及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，與民生休戚相關(guān)，需要長期且高質(zhì)量的建設(shè)和運營服務(wù)來保障。PPP作為一種市場化的模式，應(yīng)激勵社會資本通過風(fēng)險管理爭取更高收益，通過高質(zhì)量服務(wù)爭取更高回報。

編輯：程彩云