另外，有些PPP項(xiàng)目雖然沒有政府資本金注入，但是使用了政府補(bǔ)助或貸款貼息的，也屬于《政府投資條例》相關(guān)條款規(guī)范的范圍，對(duì)其可行性論證和及決策程序，筆者認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)具體情況而定。

對(duì)于政府采取資本金注入方式投資建設(shè)的PPP項(xiàng)目，發(fā)改部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，從下列方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審查，作出是否批準(zhǔn)的決定：

(一)項(xiàng)目建議書提出的項(xiàng)目建設(shè)的必要性;

(二)可行性研究報(bào)告分析的項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)效益以及項(xiàng)目資金等主要建設(shè)條件的落實(shí)情況;

(三)初步設(shè)計(jì)及其提出的投資概算是否符合可行性研究報(bào)告批復(fù)以及國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的要求;

(四)依照法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)審查的其他事項(xiàng)。

意味著政府采取資本金注入方式投資建設(shè)的PPP項(xiàng)目，在獲得發(fā)改部門或者其他有關(guān)部門批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告審批通過后，方可開展PPP實(shí)施方案審查、社會(huì)資本遴選等后續(xù)工作，另外，初步設(shè)計(jì)還需獲得批準(zhǔn)。

如果屬于國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)審批開工報(bào)告的重大政府投資項(xiàng)目，應(yīng)按照規(guī)定辦理開工報(bào)告審批手續(xù)后，方可開工建設(shè)。

2、實(shí)行核準(zhǔn)制的PPP項(xiàng)目

根據(jù)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，實(shí)行核準(zhǔn)管理的項(xiàng)目，是指企業(yè)在中國境內(nèi)投資建設(shè)的，在政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄范圍內(nèi)的關(guān)系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目如果屬于列入《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的企業(yè)投資項(xiàng)目，亦應(yīng)按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，實(shí)行核準(zhǔn)管理。

PPP項(xiàng)目公司在辦理項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交項(xiàng)目申請(qǐng)書。項(xiàng)目申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

(一)企業(yè)基本情況;

(二)項(xiàng)目情況，包括項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等;

(三)項(xiàng)目利用資源情況分析以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響分析;

(四)項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響分析。

法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)作為項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)提交已經(jīng)辦理相關(guān)手續(xù)的證明文件。

但可能存在的沖突時(shí)是，實(shí)行核準(zhǔn)制管理的PPP項(xiàng)目，根據(jù)目前的PPP項(xiàng)目慣常操作程序，最早應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)批復(fù)的實(shí)施方案中已確定全部由社會(huì)資本投資建設(shè)的PPP項(xiàng)目，具體辦理核準(zhǔn)程序應(yīng)該是在社會(huì)資本已經(jīng)中標(biāo)并設(shè)立項(xiàng)目公司后，由項(xiàng)目公司向核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交項(xiàng)目申請(qǐng)書辦理項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)，在核準(zhǔn)的同時(shí)開展(是否適宜采用PPP模式)可行性論證和(實(shí)施方案)審查，均已為時(shí)過晚。單獨(dú)開展(項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式)可行性論證和(實(shí)施方案)審查，比較符合實(shí)際。

3、實(shí)行備案制的PPP項(xiàng)目

根據(jù)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，對(duì)于政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄規(guī)定以外的企業(yè)投資的固定資產(chǎn)項(xiàng)目，實(shí)行備案管理。除國務(wù)院另有規(guī)定的，實(shí)行備案管理的項(xiàng)目按照屬地原則備案，備案機(jī)關(guān)及其權(quán)限由項(xiàng)目所在地的省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市人民政府規(guī)定。對(duì)于實(shí)行備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，擬采用PPP模式的，要嚴(yán)格論證項(xiàng)目可行性和PPP模式必要性，要單獨(dú)開展可行性論證和(實(shí)施方案)審查。

PPP項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)在開工建設(shè)前通過在線平臺(tái)將下列信息告知備案機(jī)關(guān)：

(一)企業(yè)基本情況;

(二)項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容;

(三)項(xiàng)目總投資額;

(四)項(xiàng)目符合產(chǎn)業(yè)政策的聲明。

備案機(jī)關(guān)收到本條第一款規(guī)定的全部信息即為備案;企業(yè)告知的信息不齊全的，備案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)企業(yè)補(bǔ)正。

《通知》明確規(guī)定：未依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案及可行性論證和(實(shí)施方案)審查程序的PPP項(xiàng)目，為不規(guī)范項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。

《通知》同時(shí)強(qiáng)調(diào)了上位法《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》對(duì)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的審核備要求，明確規(guī)定“不得以實(shí)施方案審查等任何形式規(guī)避或替代項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案，以及可行性論證和審查程序”。

四、 PPP項(xiàng)目實(shí)施方案要嚴(yán)格審核

國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、人民銀行于2015年4月25日發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下簡稱“25號(hào)令”)第九條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門可以提出特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案，并規(guī)定特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

(一)項(xiàng)目名稱;

(二)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu);

(三)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo);

(四)投資回報(bào)、價(jià)格及其測算;

(五)可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算等;

(六)特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限;

(七)特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式;

(八)政府承諾和保障;

(九)特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式;

(十)應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。

《通知》規(guī)定嚴(yán)格PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案審核，但對(duì)實(shí)施方案包括的內(nèi)容沒有明確規(guī)定。對(duì)于PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的審核方式，《通知》鼓勵(lì)各地建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)審機(jī)制。這應(yīng)該是延續(xù)了發(fā)改委一貫倡導(dǎo)的項(xiàng)目方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審思路，25號(hào)令規(guī)定項(xiàng)目提出部門依托本級(jí)人民政府依法建立的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，會(huì)同發(fā)展改革、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查，經(jīng)各部門審查認(rèn)為實(shí)施方案可行的，由相關(guān)各部門根據(jù)職責(zé)分別出具書面審查意見，項(xiàng)目提出部門再綜合各部門書面審查意見，報(bào)本級(jí)人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。這種做法目前基本是各地認(rèn)同的實(shí)操措施，有利于各部門提前介入并把項(xiàng)目可能涉及的公共管理問題在項(xiàng)目方案確定前提出并尋找解決辦法。

編輯：王媛媛