在“2020(第八屆)上海固廢熱點論壇”上，湖南大學(xué)公共管理學(xué)院教授左健博士以“疫情下，中日醫(yī)療廢物管理的比較與思考”為題進行了精彩演講，從定義和分類、管理制度、收運和處理、以及疫情發(fā)生后的兩國對策等多角度，對中日醫(yī)療廢物管理的對比研究成果進行了分享。

新冠疫情爆發(fā)以來，醫(yī)療廢物的處置需求不斷上升，作為疫情防控的重要一環(huán)，醫(yī)療廢物管理是公共衛(wèi)生的一道重要的防線。作為世界上醫(yī)療體系最為發(fā)達的國家之一，日本的醫(yī)療廢物管理是如何做的?有哪些值得我們學(xué)習(xí)與借鑒?

在“2020(第八屆)上海固廢熱點論壇”上，湖南大學(xué)公共管理學(xué)院教授左健博士以“疫情下，中日醫(yī)療廢物管理的比較與思考”為題進行了精彩演講，從定義和分類、管理制度、收運和處理、以及疫情發(fā)生后的兩國對策等多角度，對中日醫(yī)療廢物管理的對比研究成果進行了分享。

左健

定義對比

醫(yī)療廢物在中國實質(zhì)是指“醫(yī)療來源的危廢”，具體指醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在醫(yī)療、預(yù)防、保健以及其他相關(guān)活動中產(chǎn)生的具有直接或者間接感染性、毒性以及其他危害性的廢物，不包括醫(yī)療來源的生活垃圾。中國醫(yī)療廢物分五大類：感染性廢物、病理性廢物、損傷性廢物、藥物性廢物、化學(xué)性廢物。

醫(yī)療廢物在日本是非法規(guī)用語，是從醫(yī)院、診所 、衛(wèi)生防疫 、保健 、檢驗等與醫(yī)療衛(wèi)生有關(guān)的單位排出的全部垃圾的總稱，分為三大類：感染性廢物(感染性產(chǎn)業(yè)廢物、感染性一般廢物)，非感染性廢物以及其它廢物。日本法規(guī)上的醫(yī)療廢物專指“感染性廢棄物”，包括來自于醫(yī)療機構(gòu)的感染性產(chǎn)業(yè)廢物，和來自于家庭等生活活動中產(chǎn)生的感染性一般廢物。

中國的醫(yī)療廢物不是常規(guī)按照廢物屬性(便于對應(yīng)處理設(shè)施要求)而是按照產(chǎn)生源來命名/定義的，是中國唯一按照“產(chǎn)生源”來定義和建立專門體系來應(yīng)對的危廢，實質(zhì)上包含多種屬性不同的危廢。日本的感染性廢物是按照處理設(shè)施需求進行命名和定義的。

管理部門對比

中國的醫(yī)療廢物的主管部門為“衛(wèi)生健康委員會”及“生態(tài)環(huán)境部”，“衛(wèi)生健康委員會”負(fù)責(zé)產(chǎn)生醫(yī)療廢物的醫(yī)療機構(gòu)的管理，“生態(tài)環(huán)境部”負(fù)責(zé)醫(yī)療廢物收運和處理設(shè)施的管理。

日本的感染性廢物主管部門為“厚生省”及“環(huán)境省”，“厚生省”負(fù)責(zé)產(chǎn)生感染性廢物的醫(yī)療機構(gòu)的管理，“環(huán)境省”負(fù)責(zé)感染性廢物收運和處理設(shè)施的管理。

中日兩國醫(yī)療廢物管理體系的差異，追根溯源是中日兩國政府管理部門的立場、融合程度差異造成的。

法律法規(guī)對比

中國的核心法規(guī)是《醫(yī)療廢物管理條例》(國務(wù)院令第 380 號)，法規(guī)體系包括衛(wèi)生健康委和生態(tài)環(huán)境部各自發(fā)布的多項法規(guī)。

日本的核心法規(guī)是《廢棄物處理及清掃法(昭和45年12月25日法律第137號) 》以及日本環(huán)境省出臺的《基于廢棄物處理法的感染性廢棄物處理手冊》，環(huán)境省是感染性廢棄物的責(zé)任主體單位。

中日醫(yī)療廢物相關(guān)法律法規(guī)對比

處置要求對比

中國建立了由政府投資專門針對醫(yī)療廢物處理處置的醫(yī)廢處理中心，但因為處理方式種類的限制，一般無法處理醫(yī)療廢物的全部細(xì)分類，如化學(xué)性廢物(指具有毒性、腐蝕性、易燃易爆性的廢棄的化學(xué)物品)仍需要委托具有相關(guān)資質(zhì)的危廢處理企業(yè)進行處理處置，所以，醫(yī)廢中心的處理范疇和醫(yī)療廢物的法規(guī)定義范圍并不是一一對應(yīng)的。

日本的感染性一般廢物(來自于生活)和其他一般廢物一樣，由當(dāng)?shù)厥姓?fù)責(zé)收運處理，但處理處置方式等同感染性廢物。感染性產(chǎn)業(yè)廢物(來自于醫(yī)療機構(gòu))同其他產(chǎn)業(yè)危廢一樣，可自行處理，也可委托具有相關(guān)資質(zhì)的危廢處理企業(yè)進行處理。其中注射器等銳利醫(yī)廢，無論使用與否、無論消毒處理與否，須作為感染性廢物交由危廢處理企業(yè)處理處置。放射性醫(yī)廢執(zhí)行放射線相關(guān)法律、由銷售商負(fù)責(zé)。日本對感染性廢物的判別流程說明非常細(xì)致，以輸液袋舉例，以圖文并茂的方式進行說明以便于從業(yè)人員正確判別和操作。

日本的廢棄物分類

日本輸液點滴和透析回路的感染性廢棄物的劃分

收運和處理設(shè)施對比

中國醫(yī)廢處置中心是由地方政府投資、指定企業(yè)運行管理、負(fù)責(zé)所屬行政區(qū)內(nèi)全部醫(yī)廢收集和處理的專門機構(gòu)。每個地級市原則上設(shè)置1座，目前全國有接近400座醫(yī)廢處置中心。因為一個城市設(shè)置1座醫(yī)廢中心，負(fù)責(zé)所屬行政區(qū)域的全部醫(yī)廢收運和處理，呈現(xiàn)出“絕對集中”的狀態(tài)。醫(yī)療廢物的處理收費則由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一定價。

日本的感染性廢物可由醫(yī)療機構(gòu)自行處理后作為一般廢棄物排出，但主要是委托有資質(zhì)的危廢處理企業(yè)進行收運和處理。醫(yī)療廢物產(chǎn)生單位可自行選擇危廢處理企業(yè)，是市場化運作。因此，醫(yī)廢處理設(shè)施的布局呈現(xiàn)出“相對集中”的狀態(tài)。

中國在 發(fā)生“SARS”疫情之前，也由醫(yī)療機構(gòu)自行處理醫(yī)療廢物，但由于設(shè)備水平、管理水平、污染排放控制參差不齊，后來統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)醫(yī)廢處置中心進行醫(yī)廢的集中收運和處理。日本的醫(yī)療機構(gòu)雖然可在政府核驗通過后采用自建設(shè)施處理感染性廢物，但委托外部第三方處理的比例較高并呈現(xiàn)逐年升高的趨勢，這一比例在1991年是79.3%，在2000年達到96.8%。

日本的感染性廢物收運和處理是相對分散的。相對全國147家具有感染性廢物處理資質(zhì)的處理企業(yè)，有699家具有感染性廢物收運資質(zhì)的收運企業(yè)，收運企業(yè)數(shù)/處理企業(yè)數(shù)=4.6：1;東京都這樣人口多且人口密度非常高的大城市來看，相對于4家具感染性廢物處理資質(zhì)的處理企業(yè)，有124家具有感染性廢物收運資質(zhì)的收運企業(yè)，收運企業(yè)數(shù)/處理企業(yè)數(shù)=31：1;福岡縣這樣人口相對較少且密度相對較低的區(qū)域來看，相對于1家具感染性廢物處理資質(zhì)的處理企業(yè)，有64家具有感染性廢物收運資質(zhì)的收運企業(yè)，收運企業(yè)數(shù)/處理企業(yè)數(shù)=64：1。日本的感染性廢物的收費為市場價格，以東京地區(qū)為例大致在人民幣1~2萬/噸。

日本的醫(yī)廢收運和處理設(shè)施數(shù)(2020年8月統(tǒng)計)

中國的醫(yī)廢收運和處理是絕對集中的。一個地級市布局一個醫(yī)廢中心，負(fù)責(zé)該行政區(qū)域內(nèi)所有醫(yī)廢的收運和處理的醫(yī)廢體系建設(shè)原則，使得收運企業(yè)數(shù)/處理企業(yè)數(shù)=1：1。相比較日本，中國的醫(yī)療廢物的收運壓力極大，偏遠(yuǎn)地區(qū)難以顧及，收運的平均單位成本提升;按照行政區(qū)劃進行收運和處理的方式，導(dǎo)致醫(yī)廢不能就近收運和處理，也增加了不必要的收運成本。以上海為例，目前唯一的“醫(yī)廢處理中心一期”位于嘉定，處理能力120噸/日，服務(wù)范圍為上海轄區(qū)內(nèi)的5800多家醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，歷年來投入92輛車收運，3.5萬個周轉(zhuǎn)箱，每年收運里程可以繞地球赤道5圈。上海的醫(yī)廢處理費用為政府定價，截止2018年底，上海醫(yī)廢處理中心累計處理36萬噸醫(yī)廢，累計虧損1.5億元。

上海嘉定醫(yī)廢處理中心

目前中國醫(yī)廢中心數(shù)量接近400個，從中日兩國人口比例來看，處理設(shè)施的數(shù)量是不充分的。以上海為例，相比較于醫(yī)廢處理中心的120噸/日的處理能力，上海11家危廢焚燒企業(yè)的總焚燒處理能力1120噸/日(潛在的醫(yī)廢處理能力)，前者是后者的11%，若考慮危廢焚燒企業(yè)的協(xié)同處理能力，上海醫(yī)廢的潛在處理能力并不低。上海正在浦東建設(shè)醫(yī)廢處理中心二期(240噸/日)，其中一半能力規(guī)劃先用于醫(yī)廢以外的危險廢物處理，增加規(guī)模效應(yīng)增加項目盈利能力是提前擴大醫(yī)廢處理設(shè)施能力建設(shè)的主要考慮。

在建中的上海浦東醫(yī)廢處理中心2期

日本具有感染性廢棄物處理資質(zhì)企業(yè)的87%采用焚燒方式進行感染性廢棄物處理。醫(yī)療機構(gòu)可自行進行傳染性廢棄物的處理，技術(shù)手段包括5種方式：焚燒、溶融、高壓蒸汽滅菌，干熱滅菌、肝炎病毒滅活(藥劑或加熱)。

日本醫(yī)療機構(gòu)自行處理醫(yī)廢的主要技術(shù)手段

管理制度對比

在中國，醫(yī)療廢物在醫(yī)療機構(gòu)的管理責(zé)任人固定為醫(yī)療機構(gòu)法人;在日本，則是醫(yī)療機構(gòu)中獲得管理資格認(rèn)定的專業(yè)人員作為責(zé)任人(65%是具有醫(yī)生資格的醫(yī)院院長或副院長)，人員變動需30天內(nèi)報告政府。中國危廢聯(lián)單的保管期限是3年，日本為5年。中國的醫(yī)廢標(biāo)識為1種，日本的感染性廢物標(biāo)識細(xì)分為紅色、橙色、藍色三種標(biāo)識，紅色代表液體狀或泥狀的感染性廢物，需采用密閉的回收容器，橙色代表固體感染性廢物，采用結(jié)實雙層的塑料袋，黃色代表鋒利物品，需要用堅固的回收容器。

值得一提的是，現(xiàn)對于日本的醫(yī)廢暫存時間為“盡快處理”，中國的醫(yī)廢暫存時間為不超過2天，這無疑進一步加大了醫(yī)廢的收運壓力。危廢違規(guī)處罰的嚴(yán)厲程度差異較大，中國上限為3萬元人民幣，日本為65萬-650萬人民幣。針對感染性廢物的產(chǎn)生單位和處理單位，日本東京都還實行了報告/公示制度，醫(yī)療機構(gòu)和處理單位要對感染性廢物的管理、排出和處理情況，定期向政府報告并被公示。在篩選危廢處理企業(yè)時，公示情況會作為一個重要的評判標(biāo)準(zhǔn)。

中日醫(yī)廢管理制度的差異

日本感染性廢棄物報告/公告制度(東京都)

疫情下的醫(yī)廢管理政策及對策對比

疫情期間，醫(yī)廢處置中心的收運和處理能力遭遇很大挑戰(zhàn)，尤其是收運壓力急劇加大。

疫情期間，上海醫(yī)廢處理中心為一兩公斤的醫(yī)廢也需要驅(qū)車幾十公里去收取。收運人員除穿著防護服、戴口罩防護外，還需要佩戴雙層頭套、手套(穿脫過程至少需要40分鐘)，由于穿脫麻煩，且收運車輛往返需要6-7個小時，收運人員需穿著尿不濕工作。

長沙疫情期間，56名醫(yī)廢收運人員全副武裝，乘坐28臺專用醫(yī)療廢物專用車，前往全市3000余家醫(yī)療機構(gòu)收運醫(yī)療廢物，每天收運的工作時間16小時以上;全部醫(yī)廢在12小時內(nèi)安全處置(醫(yī)廢中心的設(shè)施處理能力40噸/16小時)。

武漢在疫情期間的醫(yī)療廢物驟增，從平時的50噸/日激增到266噸/日，除緊急新增的30噸/日醫(yī)療廢物處理設(shè)施以外，其余醫(yī)療廢物通過危廢設(shè)施和生活垃圾焚燒設(shè)施被協(xié)同處置。

武漢疫情期間的醫(yī)廢處理情況

中國在疫情發(fā)生后，國家衛(wèi)生健康委于2020年1月28日發(fā)布《國家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情期間醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療廢物管理工作的通知》，2020年2月21日，衛(wèi)生健康委聯(lián)合環(huán)境部以及相關(guān)共十個部門，聯(lián)合印發(fā)了《醫(yī)療廢棄物綜合治理工作方案》，提出：2020年底前，每個地級以上城市至少建成1個符合運行要求的醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施，共有293個地級市。2022年6月底前，實現(xiàn)每個縣(市)都建成醫(yī)療廢物收集轉(zhuǎn)運處置體系。該方案顯示出繼續(xù)推進按照行政區(qū)劃布局、自成一體的醫(yī)廢處理體系的建設(shè)思路，危廢、市政垃圾焚燒設(shè)施等設(shè)施的協(xié)同處理潛力并未納入醫(yī)廢體系建設(shè)的考量中。

疫情下中國的醫(yī)廢管理對策—國家衛(wèi)生健康委

生態(tài)環(huán)境部在2020年1月21日印發(fā)《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療廢物環(huán)境管理工作的通知》。2020年1月29日印發(fā)《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療廢物應(yīng)急處置管理與技術(shù)指南(試行)》，要點包括：1)完善應(yīng)急處置協(xié)調(diào)機制，將集中處置與就近處置相結(jié)合;2)統(tǒng)籌應(yīng)急處置設(shè)施資源，包括可移動式醫(yī)療廢物處置設(shè)施、危險廢物焚燒設(shè)施、生活垃圾額焚燒設(shè)施、工業(yè)爐窯;3)推薦醫(yī)療廢物的分類分流管理和處置，將感染性醫(yī)療廢物和其他醫(yī)療廢物實行分類分流管理;4)便利醫(yī)療機構(gòu)就地應(yīng)急處置活動，可豁免環(huán)評和醫(yī)療廢物經(jīng)營許可證;5)要求感染性醫(yī)廢產(chǎn)生地暫存時間不超過24小時，轉(zhuǎn)運時間不超過48小時，處置設(shè)施暫存時間不超過12小時。生態(tài)環(huán)境部的應(yīng)急管理辦法現(xiàn)實地考慮了就近處置，非醫(yī)廢處置設(shè)施調(diào)用等應(yīng)急措施。試問：中國應(yīng)急狀態(tài)下的措施是否可以常態(tài)化(在日本是常態(tài))?是否可以替代或部分替代衛(wèi)建委規(guī)劃的新建醫(yī)廢處理中心，以減少社會總資源的投入?

疫情下中國的醫(yī)廢管理對策—生態(tài)環(huán)境部

日本在疫情發(fā)生后，環(huán)境省發(fā)布了超過10項的對策通知，包括為了節(jié)省防護服降低環(huán)保設(shè)施檢查頻率，推遲行政手續(xù)辦理期限、延期執(zhí)行處理設(shè)施定期檢查、緊急狀態(tài)下新冠感染性醫(yī)廢的應(yīng)對辦法等;同時，發(fā)布了一套圖文并茂的新冠廢物對策宣傳冊。一般廢棄物行業(yè)協(xié)會和產(chǎn)業(yè)廢棄物行業(yè)協(xié)會也分別發(fā)布了新冠對策指南。一系列舉措體現(xiàn)了管理的細(xì)致和前瞻性、宣傳的通達性，為地方政府的快速決策和高效執(zhí)行提供了保障。

疫情下日本發(fā)布的新冠感染廢棄物管理對策

疫情下日本發(fā)布的新冠感染廢棄物管理對策(續(xù))

疫情下日本發(fā)布的新冠病毒感染性廢物對策宣傳冊

疫情下日本發(fā)布的新冠病毒感染性廢物對策宣傳冊(例)

中日對比后的兩點思考

思考一、處理體系能力提升的關(guān)鍵點?

我國醫(yī)療廢物設(shè)施能力不足、收運壓力巨大的本質(zhì)原因是什么?醫(yī)廢體系是否有必要繼續(xù)獨立于一般危廢體系?是否有必要通過擴大建設(shè)這一獨立體系來緩解醫(yī)廢的收運和處理壓力?

在左健看來，現(xiàn)存的醫(yī)療廢物設(shè)施能力不足，收運壓力巨大，和醫(yī)療廢物的非商業(yè)化運作，自成一體的“一城一中心”的絕對集中收運和處置模式密切相關(guān)。一味增加醫(yī)廢處理中心的設(shè)施數(shù)量來緩解處理壓力，會導(dǎo)致單一設(shè)施的規(guī)模效益差，并且收運壓力依然難以緩解。建議相關(guān)部門考量以下措施：

允許具備條件的醫(yī)療機構(gòu)自行處理：需盡快出臺醫(yī)療廢物處理設(shè)備的技術(shù)規(guī)范和審批監(jiān)察制度。

允許具備醫(yī)療廢物收運和處理能力的危廢企業(yè)獲得醫(yī)療廢物的處理資質(zhì)。

在可行性上，跨行政區(qū)劃、跨設(shè)施(利用危廢處理設(shè)施)、甚至是跨行業(yè)(利用市政垃圾焚燒設(shè)施)處理是可行的，并沒有技術(shù)上的壁壘，只需要打破部門壁壘，健全管理制度。

思考二、如何提升管理的精細(xì)化?

左健認(rèn)為，在醫(yī)療廢物的管理精細(xì)化上，還有一些潛力可以挖掘，包括：1)信息公開：促進行業(yè)良性發(fā)展;2)提高信息通達性：國家層級的信息歸納整理發(fā)布、宣傳材料的通俗易懂(漫畫、動畫)可以提高信息的通達性，使得宣傳教育高效快捷。3)對策前瞻性：使各地政府在緊急事態(tài)時有據(jù)可以，縮短決策時間，避免無依據(jù)時“靈活變通”導(dǎo)致的法律風(fēng)險。

編輯：陳偉浩