12月24日，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布了《關于進一步做好政府和社會資本合作新機制項目規(guī)范實施工作的通知》，明確不得以盤活存量資產(chǎn)為名，將特許經(jīng)營模式異化為地方政府、地方國有企業(yè)或平臺公司變賣資產(chǎn)、變相融資的手段，嚴禁在盤活存量資產(chǎn)過程中新增地方政府隱性債務等各類風險。

E20研究院執(zhí)行院長、湖南大學兼職教授薛濤接受《華夏時報》采訪談到，發(fā)改委出臺《通知》的意圖，就是不希望這些盤活存量資產(chǎn)的輕資產(chǎn)或虛擬資產(chǎn)項目，以“特許經(jīng)營”模式為名，行變賣資產(chǎn)、變相融資之實，反而會沖散特許經(jīng)營項目的規(guī)范度。

臨近2024年歲末，在115號文出臺一年多以后，發(fā)改委再次發(fā)文對政府和社會資本合作的新機制進行規(guī)范。

12月24日，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布了《關于進一步做好政府和社會資本合作新機制項目規(guī)范實施工作的通知》（下稱《通知》），明確不得以盤活存量資產(chǎn)為名，將特許經(jīng)營模式異化為地方政府、地方國有企業(yè)或平臺公司變賣資產(chǎn)、變相融資的手段，嚴禁在盤活存量資產(chǎn)過程中新增地方政府隱性債務等各類風險。

近年來，特許經(jīng)營領域發(fā)生的多起爭議事件，往往都與出讓虛擬的特許經(jīng)營權有關。例如，2023年廣西南寧“天價停車費”事件中，停車管理公司依靠政府轉讓的道路停車位泊位經(jīng)營權，將未來25年半的停車泊位費質押給兩家銀行，獲得了72億元融資；今年11月，山東省濟南市平陰縣出讓低空經(jīng)濟特許經(jīng)營權，以9.24億元的價格，把“天”賣了30年。

“這次政策的收縮，主要就是強調地方政府不要隨便去搞‘特許經(jīng)營權’?！?E20研究院執(zhí)行院長、湖南大學兼職教授薛濤向《華夏時報》記者表示，部分地方政府為了融資，利用低空經(jīng)濟、垃圾回收、數(shù)據(jù)資產(chǎn)、智慧停車等輕資產(chǎn)項目的特許經(jīng)營權套現(xiàn)，并不符合傳統(tǒng)的基礎設施特許經(jīng)營的概念。這與特許經(jīng)營PPP的目標是完全背離的。

一位不愿具名的垃圾處理業(yè)內(nèi)人士也告訴《華夏時報》記者，一些地方以特許經(jīng)營為幌子，把項目包裝成特許經(jīng)營權轉讓，但實際上并不是真正的特許經(jīng)營。這些項目基本是政府平臺公司中標，然后打包去銀行貸款，事實上增加了政府隱性債務。

01糾偏“天價”特許經(jīng)營權

《通知》指出，市場化程度高的商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目，以及沒有經(jīng)營收入的公益項目，不得采用特許經(jīng)營模式。路側停車服務、垃圾清運服務等不涉及固定資產(chǎn)投資項目的經(jīng)營權或收費權轉讓等，不得采取特許經(jīng)營模式。

這一要求的背景是，近年來，地方政府“天價”轉讓特許經(jīng)營權的事件屢見報端。除了上述廣西、山東的項目以外，貴州省貴陽市也在10月底發(fā)布了一個30億天價的垃圾分揀及再生資源循環(huán)利用項目，特許經(jīng)營期30年。

為何地方政府偏愛轉讓特許經(jīng)營權？以廣西南寧“天價停車費”事件為例。2023年年中，南寧當?shù)赝＼囀召M貴的問題成為網(wǎng)絡熱點，臨時停車一天需要繳費上百元。細究原因后發(fā)現(xiàn)，當?shù)卣讶惺召M類道路停車資源打給國資控股的南寧市慧泊停車場服務有限責任公司負責運營，該公司一方面通過質押特許經(jīng)營權從銀行獲得了72億元估值，另一方面還與南寧市青秀區(qū)人民法院簽訂《合作備忘錄》，對“惡意逃費欠費”的車主通過司法訴訟方式進行追繳。最終，當?shù)囟嗝媸赂刹勘幻饴殻?人因嚴重違紀被調查，南寧市市長侯剛還在新聞發(fā)布會上向廣大人民群眾鞠躬道歉。

而此次《通知》的發(fā)布，主要的目的之一就是要堵住“特許經(jīng)營權”這個窟窿。薛濤指出，類似收停車費的項目也許不需要基建，在馬路上畫一畫線就開始收錢了。而115號文主要涉及的是基礎設施建設投資，發(fā)改委出臺《通知》的意圖，就是不希望這些盤活存量資產(chǎn)的輕資產(chǎn)或虛擬資產(chǎn)項目，以“特許經(jīng)營”模式為名，行變賣資產(chǎn)、變相融資之實，反而會沖散特許經(jīng)營項目的規(guī)范度。

也是因此，在115號文鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)后，《通知》通過“規(guī)范盤活存量資產(chǎn)”一條打了補丁，改為要“優(yōu)先支持民營企業(yè)通過特許經(jīng)營模式參與盤活存量資產(chǎn)項目，鼓勵符合條件的國有企業(yè)規(guī)范參與不涉及新建和改擴建的盤活存量資產(chǎn)特許經(jīng)營項目”。

02杜絕通過拍賣套現(xiàn)

而另一個值得關注的重點，就是《通知》專門提出不得采取拍賣等方式選擇特許經(jīng)營者，這一點在業(yè)內(nèi)人士中間引發(fā)了較高的關注。

薛濤對本報記者解釋，特許經(jīng)營權的估值本身是按資產(chǎn)定價的客觀估值做基礎，由社會資本競爭水價，因此政府可以在拿到資產(chǎn)評估對應的轉讓價款外，獲得較低的水價，這種方式地方政府無法額外套現(xiàn)，還降低了未來支付壓力。但如果反過來操作，先確定一個水價，再讓社會資本來競爭轉讓價款孰高孰低，或者類似的在資產(chǎn)評估值上額外附加所謂污水特許經(jīng)營權價值，再進行拍賣，結果就大不同了。這些方式就有可能再額外多賣幾個億，但實際上為未來的政府支付帶來額外負擔，其實也會涉及隱性債務風險。因此《通知》在基礎設施存量轉讓的過程中，把“拍賣”這個口子事先堵掉，主要就是為了防止過高溢價的出現(xiàn)。

除了基礎設施項目以外，上述非基礎設施的輕資產(chǎn)項目，由于沒有資產(chǎn)可以估值，很多也會采取拍賣的方式，最終接盤的往往都是地方國企?！暗胤絿筚Y信良好，拿到這個項目就去從銀行貸款，風險極大?！彼赋?，實際上這些虛擬資產(chǎn)，包括低空經(jīng)濟、智慧停車等等，并不是財政擔保的，反而都是使用者付費的。而那些真正的使用者——例如無人機使用企業(yè)、私家車車主——所能支付的費用，往往根本無法撐起動輒幾十億元的估值。

薛濤強調，無論是某種與政府付費無關的高風險或者高溢價的虛擬權益轉讓，還是將某類特許經(jīng)營資產(chǎn)刻意溢價出讓，看現(xiàn)象往往都是本地國企受政府指令來接盤，再盡力找銀行去融資付給政府。這類特許權項目，絕大部分其實并沒有外來的社會資本敢于接盤，因為高溢價或者高風險的特許“權”項目背離了市場邏輯。

編輯：李丹