近日，市場監(jiān)管總局發(fā)布了《關(guān)于公開征求〈關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）〉意見的公告》（以下簡稱《指南》），將垃圾處理（包括環(huán)衛(wèi)服務(wù)）等公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管進(jìn)一步明確，引起行業(yè)廣泛熱議。 

針對(duì)環(huán)衛(wèi)一體化這類存在自然壟斷環(huán)節(jié)，以及政府授權(quán)地方國企主導(dǎo)、單一來源、到期項(xiàng)目續(xù)簽等“習(xí)以為?！钡沫h(huán)衛(wèi)項(xiàng)目，是否會(huì)觸碰反壟斷紅線？以及如何規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)等熱點(diǎn)問題，上海市錦天城律師事務(wù)所高級(jí)合伙人劉曉軍律師接受了中國固廢網(wǎng)的獨(dú)家專訪，就特許經(jīng)營與《反壟斷法》的沖突與融合、《反壟斷指南》對(duì)環(huán)衛(wèi)行業(yè)的影響等核心問題作出了專業(yè)解讀。

特許經(jīng)營將被納入反壟斷強(qiáng)監(jiān)管

根據(jù)2022年修正的《反壟斷法》，壟斷行為主要涵蓋三類：經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、具有或可能具有排除限制競爭效果的經(jīng)營者集中。劉曉軍認(rèn)為，特許經(jīng)營屬于政府主管部門與經(jīng)營者之間達(dá)成協(xié)議，并非經(jīng)營者之間的協(xié)議，通常情況下，不涉及第一類壟斷行為，但可能涉及后兩類?！吨改稀穼?duì)此也作出了細(xì)化說明。

濫用市場支配地位方面。公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營項(xiàng)目通常具有市場支配地位，但擁有這一地位本身并不構(gòu)成壟斷，關(guān)鍵在于是否“濫用”?！吨改稀方Y(jié)合執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域中不公平高價(jià)、拒絕交易、限定交易、搭售、附加不合理交易條件、差別待遇等濫用市場支配地位的行為，逐項(xiàng)細(xì)化了考量因素。

如針對(duì)實(shí)踐中較為常見的限定交易行為，《指南》明確可考慮以下情形：是否要求交易相對(duì)人只能采購公用事業(yè)經(jīng)營者或其指定方提供的工程施工服務(wù)或設(shè)備材料；是否通過直接拒絕、故意拖延供應(yīng)服務(wù)，或設(shè)置報(bào)裝流程、服務(wù)環(huán)節(jié)、格式合同、管理系統(tǒng)、名錄庫等方式，對(duì)交易相對(duì)人實(shí)施限定交易等。

劉曉軍特別指出，本次《指南》明確提到了在界定濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中、限制競爭時(shí)，要考慮到是否存在自然壟斷環(huán)節(jié)和特許經(jīng)營的問題，所以反壟斷與特許經(jīng)營之間并不存在明確的法律沖突，但特許經(jīng)營模式很有可能會(huì)遇到反壟斷審查。

經(jīng)營者集中方面，公用事業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)營者集中達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)事先向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，未依法申報(bào)或者申報(bào)后未獲得批準(zhǔn)的不得實(shí)施集中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也會(huì)主動(dòng)對(duì)經(jīng)營者集中進(jìn)行審查。

特許經(jīng)營項(xiàng)目授權(quán)過程本身不觸發(fā)集中審查，但其“經(jīng)營”環(huán)節(jié)可能會(huì)觸發(fā)審查。以往公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)特許經(jīng)營者在收購其他項(xiàng)目或市場主體時(shí)，并未接受過經(jīng)營者集中審查。但《指南》出臺(tái)后，行業(yè)內(nèi)的并購在達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)主動(dòng)申報(bào)，必要時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將會(huì)主動(dòng)介入審查。

此外，《指南》還特別指出了，即便沒有達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但該項(xiàng)目具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，任何單位和個(gè)人都可以向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)書面舉報(bào)，并提供相關(guān)事實(shí)和證據(jù)。

劉曉軍表示，對(duì)于特許經(jīng)營項(xiàng)目而言，未來的監(jiān)管力度將會(huì)越來越大。過去這些項(xiàng)目只需面對(duì)行業(yè)主管部門的監(jiān)管，《指南》正式出臺(tái)后，市場監(jiān)管部門或反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也會(huì)加入監(jiān)管體系，形成行業(yè)與反壟斷的雙重監(jiān)管，對(duì)企業(yè)來說，其合規(guī)成本和執(zhí)法不確定性都將顯著抬升。

環(huán)衛(wèi)一體化被否決？

《指南》原文明確要求“防止壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸”，但環(huán)衛(wèi)一體化各個(gè)環(huán)節(jié)是否具有競爭性，還存在較大爭議。環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目往往橫跨上下游及周邊產(chǎn)業(yè)，因此必須弄清楚哪些環(huán)節(jié)真正屬于可競爭環(huán)節(jié)？

劉曉軍認(rèn)為環(huán)衛(wèi)一體化多數(shù)環(huán)節(jié)應(yīng)被認(rèn)定為競爭環(huán)節(jié)。環(huán)衛(wèi)雖屬公益事業(yè)，但服務(wù)邊界可以清晰切分，一條路、一個(gè)街區(qū)都能單獨(dú)招標(biāo)，由此，縱向延伸到保潔、清運(yùn)，或橫向打包園林、市政管養(yǎng)，都可能觸及競爭性環(huán)節(jié)，并非自然壟斷。只要區(qū)域可分割、服務(wù)可替代，就應(yīng)引入競爭機(jī)制，若借助一體化形式排除其他主體參與，可能涉嫌違反反壟斷法。

同時(shí)劉曉軍強(qiáng)調(diào)，即便項(xiàng)目拿到了政府協(xié)議，也不能以“行政授權(quán)”作為豁免理由。一旦執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定構(gòu)成壟斷，政府授予行為的合法性將被回溯審查，若存在濫用行政權(quán)力，經(jīng)營者仍難脫身。

盡管環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目面臨一些潛在的壟斷風(fēng)險(xiǎn)，但各地招標(biāo)項(xiàng)目仍保持活躍態(tài)勢。劉曉軍認(rèn)為，其主要原因是反壟斷執(zhí)法與環(huán)衛(wèi)行業(yè)管理分屬不同部門，目前反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)尚未介入，相關(guān)投訴也尚未集中顯現(xiàn)，而隨著《指南》正式落地實(shí)施，其潛在競爭對(duì)手可依據(jù)法規(guī)發(fā)起舉報(bào)，觸發(fā)反壟斷審查。

因此，劉曉軍建議在環(huán)衛(wèi)一體化方案編制初期就應(yīng)引入反壟斷合規(guī)評(píng)估機(jī)制，必要時(shí)可提前與市場監(jiān)管部門進(jìn)行事前溝通，以便在后續(xù)可能面臨的質(zhì)疑中有效證明自身的合規(guī)性，規(guī)避相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。

特許經(jīng)營二分法的必要性

劉曉軍指出，本次《指南》雖未明確界定自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)的具體范圍，但反壟斷執(zhí)法的核心方向已聚焦于競爭性環(huán)節(jié)。在此背景下，強(qiáng)經(jīng)營性與弱經(jīng)營性的特許經(jīng)營模式，也需要作區(qū)分。

事實(shí)上，早在2015年E20研究院執(zhí)行院長、湖南大學(xué)兼職教授薛濤便提出了“政府管制型”與“政府采購型”的特許經(jīng)營二分法。前者強(qiáng)調(diào)經(jīng)營者直接面向消費(fèi)者，政府通過定價(jià)監(jiān)管、成本監(jiān)審等手段強(qiáng)化監(jiān)管；后者則聚焦政府作為單一付費(fèi)主體，通過采購流程實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給。（詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：薛濤：二法將出，以二維法分析特許經(jīng)營和PPP的關(guān)系）

薛濤認(rèn)為環(huán)保領(lǐng)域幾乎都落在了圖中3、4縱向區(qū)域，特許經(jīng)營的很多基本邏輯存在諸多不適合。圖中3區(qū)是典型的應(yīng)完全拋開特許經(jīng)營概念的PPP領(lǐng)域，上述項(xiàng)目的社會(huì)資本參與方，幾乎沒有什么經(jīng)營性特征，特許經(jīng)營的諸項(xiàng)特征均與此格格不入，根本沒有必要授予特許經(jīng)營權(quán)。

劉曉軍表示，薛濤關(guān)于特許經(jīng)營二分法的這一分類邏輯在當(dāng)下仍具指導(dǎo)意義。需投入建設(shè)區(qū)域性物理網(wǎng)絡(luò)且社會(huì)公眾為之付費(fèi)的項(xiàng)目，如供水、供電、供熱等，適用特許經(jīng)營模式且具有合理性；而環(huán)衛(wèi)一體化等沒有明確公眾付費(fèi)或政府全額買單的項(xiàng)目，則應(yīng)回歸政府采購服務(wù)范疇，避免特許經(jīng)營模式的過度適用。

環(huán)衛(wèi)單一來源、本土國資中標(biāo)、到期續(xù)簽項(xiàng)目均受較大影響

一般來說“反壟斷”只針對(duì)經(jīng)營者的壟斷行為，實(shí)際上反壟斷法里面也有一部分是專門針對(duì)政府的?！吨改稀返?章29-36條特別提到了“公平競爭審查和濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”，要求政策制定機(jī)關(guān)在出臺(tái)涉及公用事業(yè)的政策措施前，必須進(jìn)行公平競爭審查，從源頭上防止出臺(tái)排除、限制競爭的政策。

同時(shí)，《指南》也明確禁止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力限定交易、設(shè)置地域壁壘、歧視外地商品和經(jīng)營者、排斥限制招投標(biāo)、強(qiáng)制經(jīng)營者從事壟斷行為等，直指地方保護(hù)主義和不當(dāng)行政干預(yù)。如單一來源、到期指定續(xù)簽、地方國企中標(biāo)等常見的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目，在《指南》落地后，都將面臨實(shí)質(zhì)性沖擊。

 《指南》第二十一條雖在使用行政權(quán)力和市場交易行為中給出“正當(dāng)理由”出口，但22條隨即收緊，并特別指出了沒有法律、法規(guī)明確依據(jù)，僅以“保障安全”為由等濫用行政權(quán)力，實(shí)施濫用市場支配地位的行為，不符合正當(dāng)理由。目前在環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域，大部分項(xiàng)目并沒有《指南》中所明確的“正當(dāng)理由”。

現(xiàn)階段，《指南》已完成意見反饋，即將正式出臺(tái)。屆時(shí)它將為破除地方保護(hù)、阻斷市場壟斷，推動(dòng)全國統(tǒng)一大市場掃清障礙。環(huán)衛(wèi)市場化也將會(huì)進(jìn)一步得到深化，國資民企將在公平競爭的框架下被置于同一起跑線，以更開放、更公平、更平等的姿態(tài)參與全國大市場的競爭。

編輯：陳偉浩