在4月1日召開的清華大學和中國水網(wǎng)主辦的2008城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，清華大學環(huán)境系水業(yè)政策研究中心主任傅濤博士發(fā)表主題演講，以下根據(jù)其演講內(nèi)容整理而成。

　　一年一度的城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇已成為專業(yè)人士比較高層的聚會，每次論壇里的發(fā)言，我們想講的東西都太多，因為站在這個行業(yè)比較高的水準之上，可以探討的話題非常多。

　　今天我講六個話題：

　　第一個話題是市場戰(zhàn)略問題。環(huán)保作為中國國策已經(jīng)有20多年了，但環(huán)境保護一直沒有真的被作為國策來對待。直至去年黨中央和國務(wù)院將環(huán)境問題和行政體制、政治體制結(jié)合了起來，才發(fā)生了本質(zhì)的變化。環(huán)境行業(yè)面臨著很重要的一個變化，就是以減排為核心，現(xiàn)在環(huán)保的戰(zhàn)略高度在各個城市都提升起來了。

　　在醞釀了三年之后，關(guān)于污水處理的規(guī)劃終于于去年發(fā)布了。其中規(guī)定3000多個污水處理廠要在十一五的前三年中建成。此外還提到，在三大污染源中間，面源污染來自于農(nóng)業(yè)，來自于雨水，政府對面源污染的治理在短期內(nèi)很難有所作為。工業(yè)廢水在名義上已經(jīng)達標，但是實際的減排情況在數(shù)字上的貢獻率很低，現(xiàn)在一個很重要的貢獻率就是城市污水的減排情況，城市污水的減排已成為減排最核心的工作內(nèi)容。所以在重壓之下，無論是富裕的城市還是貧窮的城市都在努力完成建污水處理廠的指標。

　　這個背景之下，社會基本形成了一種市場格局，污水處理廠的建設(shè)已經(jīng)無法滿足每一個都形成BOT、TOT等市場機制了，真正有水平的咨詢公司、投資公司很有限，大部分污水處理廠都是在一種模糊、低效的狀態(tài)下建成的。它會產(chǎn)生建設(shè)質(zhì)量不合格等等一系列問題，這些問題最終還是留給環(huán)境行業(yè)來解決。在這個背景之下無論是政府、投資人、咨詢機構(gòu)，以至行業(yè)的各個層面如何應對這種市場的格局呢？

　　去年有一個很重要的案例，最有影響的水務(wù)公司之一——首創(chuàng)股份，其戰(zhàn)略部門在湖南省取得了很好的成績，展示出一個大的戰(zhàn)略投資機構(gòu)，如果能夠扣住國家的戰(zhàn)略將會是獲得市場的最好前提。

　　第二個話題是關(guān)于治理模式的問題。在三大區(qū)域：長江三角洲，環(huán)渤海地區(qū)，珠江三角洲內(nèi)的城市已經(jīng)連成了一片。污水供水設(shè)施一直被默認為屬于市政設(shè)施，它不同于電力，它是以城市人民政府來進行實施的主體，主體的授權(quán)對象也是城市人民政府，現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體化，已經(jīng)在某種程度上打破了城市的概念，大量的跨行政區(qū)域的項目出現(xiàn)了，連建設(shè)部也已更名為住宅和城鄉(xiāng)建設(shè)部。責任主體已經(jīng)由城市政府變成了城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體系。城市跟鄉(xiāng)村的不同在于城市有固定的城建費，有固定的給排水設(shè)施存在，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)也建設(shè)給排水設(shè)施，那就不再是市政設(shè)施了，這個性質(zhì)會發(fā)生變化，這個變化對基本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)都會產(chǎn)生一些影響。

　　縣級市可以拒絕地級市的供水，它有權(quán)選擇特許經(jīng)營的責任主體。這是體系里的第二個背景，2月28日通過新修訂的《水污染防治法》，把水污染的責任都推到了縣以上政府，縣以上政府是責任主體，這個責任主體在省級部門，在市級縣級部門如何劃分責任，在這個辦法里并沒有清晰地表現(xiàn)出來，造成了三個層次的政府之間存在一些責任的推諉，誰來負責市場主體的選擇，存在著法律上的不清晰。

　　還有<預算法>，該法嚴格地限制了地方政府的融資，地方政府尤其是縣城幾乎沒有辦法商業(yè)融資，而現(xiàn)在很多新的污水處理廠都建在縣城?？h城沒有城建費，沒有基礎(chǔ)設(shè)施的概念，那么建設(shè)和運營費從哪兒來？政府在資金能力上是不足的，在選擇經(jīng)營者的時候會受到上級政府的左右，比如湖南，地級市是接受省里的安排，還是抵制省里的安排，實際是存在一個政策上的模糊。

　　水的問題是按照流域、區(qū)域進行治理，還是按照市政設(shè)施來進行特許經(jīng)營？國際上有兩大爭論，或者稱其為兩大主要模式，兩大模式都是科學的、適用的。最典型的英國是按照區(qū)域進行劃分的，一個流域有一個水務(wù)公司，而城市人民政府沒有權(quán)利定價和選擇經(jīng)營主體；法國則是城市人民政府自己選擇自己的經(jīng)營者，自己確定自己的價格，自己確定自己的服務(wù)對象，這兩者被國際上認為是這兩大模式。而中國現(xiàn)在的狀況，則造成了兩大模式的模糊。從政策上來說，市人民政府是選擇主體，但現(xiàn)在已經(jīng)突破了市一級的限制，就像珠海一直給澳門供源水，現(xiàn)在珠海探討建一個自來水公司，建一個水廠給澳門供自來水水，自來水凈化廠是自來水公司的核心業(yè)務(wù)，這就使得特許經(jīng)營的范圍受到了一種挑戰(zhàn)。

　　這就說明，因為不同的模式形成的辦法，監(jiān)管的模式，投資的方式，融資的特點是完全不一樣的，體制也是不一樣的，這種混合造成市場的混亂。

　　第三個話題，現(xiàn)在建設(shè)部建了一個污水處理的信息控制系統(tǒng)，截止3月底縣城以上有1250多座污水處理廠，污水處理能力現(xiàn)在已達到了7500萬噸/日，離國家定的10000萬噸/日目標已經(jīng)很接近了。現(xiàn)在正在建的污水處理廠有700座，即將開工的為1500座左右，數(shù)目非常龐大。投入運營的水廠不完全是在發(fā)達地區(qū)，因為我國要求污水處理的范圍在縣城以上的都要進行一定比例的污水處理，所以很大一部分污水處理廠建在不發(fā)達的地區(qū)。

　　污水處理收費情況又如何呢？綜合我國120個城市情況可知污水處理費平均為4毛到5毛，如果考慮上縣城污水處理費的情況，則不足4毛到5毛。而在污水處理費最高的地方浙江，則已經(jīng)達到了每噸1.1元到1.2元，但其征收率并不高，僅為60-70%，這些費用維護現(xiàn)在的污水處理廠很勉強，或者說是不足的。現(xiàn)在供水標準在提高，供水價格也面臨進一步的提價壓力，因為水質(zhì)的污染；另外污泥的費用，污水處理廠越多污泥就越多，現(xiàn)在污水處理廠基本上沒有兼顧污泥，個別有污泥處理設(shè)施的也沒有正常運營；同時，水資源的壓力也很大，資源費在不斷漲價，也調(diào)水越調(diào)越遠，成本越來越高，這些都不同程度地在擠壓現(xiàn)有的污水處理價格空間。再加上CPI高居不下，宏觀形勢并不樂觀，政府部門能控制的價格空間很少，控制不好便會罵成一片，水價恰恰是其中之一，注定這是被嚴格控制的領(lǐng)域。

　　現(xiàn)在的污水處理廠有50%以上或多或少地涉及了社會投資，就算目前還沒有涉及社會投資的，如國債投資的，建成以后也大都準備賣掉。在這個背景之下，可以想象在三五年之后，我們絕大部分污水處理廠都涉及到了社會投資，資產(chǎn)變成了資本，污水處理廠（政府保留資產(chǎn)的除外）不僅要支付運營費用，還要涵蓋污水處理廠的資產(chǎn)收益，資產(chǎn)收益的比例還不會小。在這個背景之下，用個比喻來說明就是，每個污水處理廠就像“老虎機”一樣，對政府來講就是吃錢的，而吐出來的不是清水，是污泥，建設(shè)容易，養(yǎng)起來很難，不往里扔錢馬上就有問題。現(xiàn)在國家上一個套，基本原則是“忽悠”這些政府把污水處理廠建起來，實際上我們現(xiàn)在無力支撐這么大的污水處理成本。

　　現(xiàn)在世行有一個結(jié)論，中國污水處理的速度是世界一流的，在目前的人均平均收入之下，我們的污水處理率遠遠高于同等發(fā)展中國家。地方政府有這個財力，可以運營三四千座污水處理廠嗎？

　　現(xiàn)在政策所主導的污水處理投資性財政拉動，不如在運營環(huán)節(jié)進行補貼和優(yōu)惠。希望財政投入不要再建設(shè)環(huán)節(jié)上不切實際的浪費投資，應該把國家有限的錢用在運營后端上，誰處理污水誰拿到錢。另外，環(huán)境的處理標準要量力而行，不能像搞運動一樣搞環(huán)境。

　　對此提出兩項建議來解決面臨的問題：一個是運營的專業(yè)化，一個是資本收益的遠期化。

　　我們面臨的問題就是近四千個污水處理廠誰來運營的問題，專業(yè)運營服務(wù)，可以減低運營費用和監(jiān)管費用，比較容易理解，這里不再展開。關(guān)于資本收益的遠期化，我們認為應該利用金融工具，利用現(xiàn)金流預期，超前支付污水處理費用，償還我們20-30年的環(huán)境欠帳。讓以后的政府支付污水處理費看似是不公平的，可是我們有欠帳。我們幾乎20年沒有處理污水，包括河道全污染了，生態(tài)能力喪失了，很多環(huán)境代價是以前我們的上一代，或者上一個發(fā)展的20年、30年所欠下的，上這一代經(jīng)濟發(fā)展的污水處理承擔代價讓現(xiàn)在的水一下子變清，理論上和現(xiàn)實上都是難以實現(xiàn)的，也是不公平的。我們有一個想法，能不能通過污水處理的遠期收費，我們現(xiàn)在的污水處理廠不能支付運營費用，但是五年以后可以，十年以后更可以，能不能有一種金融產(chǎn)品把我們的企業(yè)收益穩(wěn)定化，而以金融資本，通過債券的形式，通過其它金融手段的形式，把我們的收益往遠期發(fā)展，風險讓我們的后代跟我們一起分攤前人所產(chǎn)生的環(huán)境欠帳。

　　第四個話題，水業(yè)新資本時代的融資出路。政府和企業(yè)要勇于進行商業(yè)融資，融資主體是政府是政策性融資，融資主體是專業(yè)企業(yè)就是產(chǎn)業(yè)投資基金，它們是解決水業(yè)融資成本過高問題的非常重要的補充。第五個話題，價格管理的機制和成本監(jiān)審。我們正在協(xié)助政府起草這個監(jiān)審辦法。 第六個話題，標準的問題。標準的提高會改變原來供水工藝環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟的比較。由于時間關(guān)系這三點不能展開，以后討論。