導讀:E20預(yù)測，2017年將是PPP項目大量落地年。但是當前的PPP市場，卻依然存在著較多的“痛”，PPP招標與EPC脫節(jié)問題就是其一。圍繞這一痛點，本文作者大岳咨詢的唐鳳池對當前PPP+EPC整體采購模式中存在的問題以及對策作了深入的分析與探討。本文是E20首屆PPP征文大賽首份參賽作品，在此與讀者共享。同時，本屆征文大賽正在火熱進行中，歡迎大家關(guān)注參與，詳情請點擊文末鏈接。

一、前言

PPP為投融資模式，EPC為承發(fā)包模式;BOT項目中，EPC是對其中的“B”的模式細化。目前我國大量PPP項目上馬，絕大多數(shù)項目采用所謂“兩標并一標”的模式：政府實施機構(gòu)招標選定社會資本;政府出資平臺與中標社會資本合資成立項目公司;實施機構(gòu)授權(quán)項目公司負責該項目的投資建設(shè)運營;項目的設(shè)計施工任務(wù)由具有資質(zhì)的中標社會資本所來承擔，不再另行招標;項目公司與社會資本股東簽署施工總承包合同或者EPC工程總承包合同。在一些技術(shù)成熟度高、市場競爭充分、市場價格透明的行業(yè)中，PPP項目采用EPC模式已經(jīng)相對成熟，比如污水處理項目在PPP社會資本招標時，政府提出污水處理水量、水質(zhì)對要求，投標人提供EPC方案，評標時先評技術(shù)方案，技術(shù)方案合格者方為有效報價。同時，也存在一些行業(yè)的市場競爭不夠充分、市場價格不夠透明，不少PPP項目存在運作不規(guī)范等諸多問題。很多有識之士對此表示擔心，反映的問題主要集中在政府財政支付能力、政府違約風險、重建設(shè)輕運營等方面，已有許多文章見諸媒體。業(yè)內(nèi)也早有PPP+EPC的說法，但在實際操作過程中，往往是將PPP招商和EPC承發(fā)包分開，即由中標的社會資本承擔項目EPC任務(wù)，未能發(fā)揮整體采購的優(yōu)勢。這里筆者主要從實際操作角度，分析PPP+EPC整體采購的必要性與可行性，分析存在的一些問題，并探討合理的解決辦法，拋磚引玉。

二、PPP項目存在的諸多問題

1、可研報告編制深度不夠

各地為了加快PPP項目的落地，一般是在完成可研批復(fù)后、初步設(shè)計或施工圖設(shè)計開展前，進行社會資本招標。而一些項目的可行性研究報告編制深度達不到要求，有些甚至是在走過場，以此可研報告的投資數(shù)據(jù)去做財政承受能力報告、進行社會資本招標，勢必留下諸多后患。

2、設(shè)計方案“一廂情愿”

一些項目，特別是經(jīng)營性、準經(jīng)營性項目，如特色小鎮(zhèn)等，由政府主管部門主導可研報告及設(shè)計方案的編制。很多設(shè)計方案是政府方的“一廂情愿”，市場定位不一定合理，也不一定符合社會資本的意愿，待中標社會資本進場后，具體設(shè)計方案可能需要大幅度的改動，甚至是顛覆性的更改。比如，某單位有一個餐飲的門臉房要出租，招商前設(shè)計的裝修方案不一定符合租戶的需求，租戶進來以后，很可能要重新設(shè)計裝修。因為同樣是開餐廳，是中餐還是西餐?是川菜、湘菜、粵菜、還是魯菜?是高檔、中檔還是低檔?是點菜還是自助?方式不一樣，設(shè)計方案也不一樣。所以，合理的辦法，應(yīng)該是先找到租戶，由租戶自己去進行市場定位、設(shè)計、裝修。

3、用規(guī)劃替代產(chǎn)業(yè)策劃

術(shù)業(yè)有專攻，一般而言規(guī)劃設(shè)計單位對產(chǎn)業(yè)策劃不夠?qū)I(yè)。正常情況應(yīng)該先找到專業(yè)領(lǐng)域有成功案例的產(chǎn)業(yè)策劃單位進行產(chǎn)業(yè)策劃，再找規(guī)劃設(shè)計單位進行規(guī)劃，目前很多項目往往忽視了這一環(huán)節(jié)。加之設(shè)計取費是以項目總投資為取費基數(shù)的，投資額越大設(shè)計費越多。因此，規(guī)劃設(shè)計單位主觀上很難有控制總投資的欲望，有些缺乏職業(yè)素養(yǎng)的設(shè)計單位，甚至希望盡可能將投資額做大。筆者參加過一個項目的設(shè)計方案論證會，設(shè)計方案做得很漂亮，項目總投資預(yù)計約100億元，筆者問了幾個問題，項目發(fā)起單位就將投資額調(diào)到50億元以下了。

4、PPP招標與EPC脫節(jié)

PPP社會資本采購?fù)瓿珊?，由SPV項目公司與中標社會資本簽署EPC合同，沒有進行捆綁招標。如果一個PPP項目社會資本中標時，設(shè)計圖紙尚未完善，SPV公司的管理層主要由中標社會資本派出，現(xiàn)實中社會資本往往只關(guān)注施工利潤，而施工利潤的多少又與工程總投資密切相關(guān)。這個時候，如果采用的是EPC總價合同，由于前期設(shè)計方案論證不夠充分，由此留下諸多隱患，難以調(diào)解。如果采用的是單價合同，結(jié)算價格按照實際工作量據(jù)實調(diào)整，社會資本主導的SPV公司主觀上很難有優(yōu)化設(shè)計、節(jié)約投資的動力，項目后期結(jié)算、財政審核、審計勢必工作量大、周期長，雙方容易產(chǎn)生分歧，可能會影響可行性缺口補助的按期支付，并導致可行性缺口補助的實際支付額超出財政承受能力論證報告的計劃支付額。

三、合理的解決方案——PPP+EPC整體采購

根據(jù)上面存在的這些問題，比較合理的解決方案是PPP+EPC整體采購，即PPP投融資模式+EPC承發(fā)包模式整體采購，采用固定總價合同。這樣的操作模式，在污水處理項目已經(jīng)很成熟，在傳統(tǒng)承發(fā)包模式中，也有一些成功案例。一方面可以集思廣益，讓各家潛在社會資本參與市場定位、產(chǎn)業(yè)策劃、優(yōu)化設(shè)計方案，使得設(shè)計方案更為合理，更符合市場需求;另一方面，減少設(shè)計變更甚至重大調(diào)改，從而降低項目總投資，減少政府不必要的支出;同時還可以增加項目的收益性，減少項目后期糾紛，使項目得以順利實施。這種模式在操作過程中也存在一些問題需要解決。

四、PPP+EPC整體采購實際操作過程中遇到的主要問題

1、如何約定好項目的技術(shù)要求，讓各家社會資本投標人，在統(tǒng)一的平臺下進行設(shè)計、報價，各家的技術(shù)方案、報價真正具有可比性?

2、按照我國現(xiàn)行制度，設(shè)計歸規(guī)委管，施工歸建委管，立項及招標采購方式批準歸發(fā)改管。PPP+EPC整體采購這種招標方式，應(yīng)該在哪個平臺上招標?相關(guān)主管部門是否能批準?實際工作中，各地指定的招標采購平臺對此意見并不一致，有的開始表示不能接受，后來經(jīng)過溝通協(xié)調(diào)才得以實行。

3、一般PPP社會資本招標的評標環(huán)節(jié)，由內(nèi)外部專家、財務(wù)、法律人員組成的評標委員會進行現(xiàn)場打分、現(xiàn)場評定，一般評標時間不超過一天。一個PPP+EPC整體采購項目，投標文件包括設(shè)計圖紙、投融資方案、建設(shè)管理方案、運營維護管理方案、報價等，這些文件非專業(yè)人士不能看懂，即使是專業(yè)人士，也得要花費一定的時間精力，才能真正看完。如果僅由招標平臺隨機抽取的專家，在短時間內(nèi)進行現(xiàn)場打分確定投標人排序，是否合理?

4、如果由事先組織的設(shè)計人員、專業(yè)人員組成清標小組，提前投標文件進行清標，發(fā)現(xiàn)設(shè)計圖紙、投融資方案、建設(shè)管理方案、運營維護管理方案中存在的問題書面記錄下來，供評標專家參考。采用這種模式地方政府相關(guān)部門、招標采購平臺是否接受并批準同意?未中標的社會資本是否會對清標小組的公正性發(fā)生質(zhì)疑，繼而投訴?

5、潛在社會資本需要投入大量的人力物力進行產(chǎn)業(yè)策劃、設(shè)計優(yōu)化、深化，而真正的中標單位只有一家，其他單位均未能中選。如何調(diào)動潛在社會資本的積極性，使得各家社會資本投標人沒有后顧之憂、積極參與?

五、PPP+EPC整體采購主要對策

針對上面存在這些問題，可以采取下列辦法解決：

1、統(tǒng)一招標標準

招標人給出概念方案、現(xiàn)狀條件、規(guī)劃條件、功能需求，要求潛在投標人在現(xiàn)有方案基礎(chǔ)上進行優(yōu)化、深化，要保證各家的設(shè)計的出發(fā)點滿足招標文件要求，基于統(tǒng)一的平臺來編制技術(shù)方案和報價。必要時在設(shè)計圖紙中，要明確主要材料設(shè)備的品牌范圍、檔次要求，使得各家報價基于統(tǒng)一的標準。

2、提前清標

應(yīng)與當?shù)卣嚓P(guān)部門、招標采購平臺溝通，采用兩個階段評標，先評EPC技術(shù)方案標，再評報價標，需要主管部門同意此種采購方式。評技術(shù)方案標時，組織清標小組，由招標人、設(shè)計方案編制單位、可研報告編制單位、咨詢單位、外聘專家等組成，對各家設(shè)計圖紙進行審圖，對技術(shù)方案進行審查，形成清標記錄，在評標開始前交給評標專家，供其評標參考。技術(shù)標合格的投標人，其報價方為有效報價。報價評標前先進行報價清標，形成報價的清標記錄，在報價評標時，交給評標專家，由評標專家進行最后的綜合打分，對投標人進行綜合排名。清標時發(fā)現(xiàn)的問題，在合同談判時由投標人予以澄清，并達成共識。

3、可采用暗標

為了防止清標小組、評標專家的不規(guī)范行為，必要時技術(shù)標、報價標均可采用暗標。

4、未中標補償

考慮到各投標人投入了大量的人力、物力，可以比照傳統(tǒng)設(shè)計方案征集的慣例，對未中標單位給予適當補償。在中標結(jié)果公示后，按照投標人的排序，中標單位不予補償，未中標但排名靠前的單位補償額度略大，排名靠后的單位略低。相對于很多項目巨大的總投資而言，這些補償費只是九牛一毛、是有必要的，能為項目節(jié)約大量投資、減少后期糾紛。

六、后記

今年是PPP項目的落地年，大量項目已經(jīng)或即將落地。不少從業(yè)人員抱怨PPP項目太復(fù)雜，甚至有人認為是出于自身利益的人為復(fù)雜化。大家都知道，傳統(tǒng)工程項目的項目管理就已很復(fù)雜，如果說PPP項目是一件婚姻，傳統(tǒng)承發(fā)包的工程項目頂多算一場戀愛，有一句歌詞“相愛總是簡單、相處太難”，類似婚姻的PPP項目在傳統(tǒng)工程項目的基礎(chǔ)上，還涉及投融資、運營維護、績效考核，所以復(fù)雜是正常的。一些為傳統(tǒng)工程項目招標采購制定的法律法規(guī)，完全照搬到PPP項目采購上來，不一定非常合適，希望政府相關(guān)部門能對現(xiàn)行招標采購法律法規(guī)整合調(diào)改，在此之前，各地相關(guān)政府主管部門能根據(jù)PPP項目特點進行通融，接受PPP+EPC整體采購、兩階段評標、提前清標這種模式。另外，作為業(yè)內(nèi)人士，希望各個項目在前期策劃、設(shè)計、咨詢、招標環(huán)節(jié)做好基礎(chǔ)功課，磨刀不誤砍柴工，真不忍心看到幾年后遍地都是僵尸項目、爛尾項目、垃圾項目。

唐鳳池簡介：

唐鳳池，高級工程師，哈爾濱工業(yè)大學學士，北京大學光華管理學院MBA，曾從事過多年施工項目管理和業(yè)主方項目管理，現(xiàn)供職于北京大岳咨詢有限責任公司。

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編輯： 趙凡