近期，財(cái)政部已向各地提前下達(dá)了2022年新增專項(xiàng)債務(wù)限額1.46萬(wàn)億元。專家估計(jì)，2022的（專項(xiàng)）債發(fā)行總額大概率會(huì)在3萬(wàn)億多一些。明年的專項(xiàng)債將主要投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、生態(tài)環(huán)保、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等9大方向。

12月16日，國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才和財(cái)政部預(yù)算司負(fù)責(zé)人兼政府債務(wù)研究和評(píng)估中心主任宋其超介紹了加強(qiáng)和完善地方政府債務(wù)管理的有關(guān)情況，特別提到：近期財(cái)政部已向各地提前下達(dá)了2022年新增專項(xiàng)債務(wù)限額1.46萬(wàn)億元。作為一種政府投資，專項(xiàng)債是國(guó)家進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，促投資、補(bǔ)短板、保民生的重要抓手。

 今年發(fā)行3.65萬(wàn)億  明年專項(xiàng)債將投向9大方向

專項(xiàng)債是省級(jí)地方政府做背書，為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行，以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來(lái)源的政府債券。中國(guó)水網(wǎng)金牌專欄作家、行業(yè)資深人士田寒星介紹，作為一種融資手段，相比于城投債，專項(xiàng)債的政策支持力度更大，責(zé)任劃分更明確，項(xiàng)目審批更嚴(yán)格。相比PPP項(xiàng)目，專項(xiàng)債的優(yōu)點(diǎn)是融資成本更低，有利于地方政府形成固定資產(chǎn)，便于固統(tǒng)入投，也符合中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在當(dāng)下“穩(wěn)”字當(dāng)頭這一工作要求。

2015年，專項(xiàng)債首度發(fā)行。6年來(lái)，新增專項(xiàng)債額度快速攀升。根據(jù)相關(guān)報(bào)道匯總，分別如下：2015年為1000億元；2016年、2017年，分別增加到4000億元、8000億元；2018年超過(guò)1萬(wàn)億元；2019年到達(dá)2.15萬(wàn)億元；2020年，為了應(yīng)對(duì)疫情沖擊等，大幅增加1.6萬(wàn)億，增至3.75萬(wàn)億元。

萬(wàn)得信息技術(shù)股份有限公司（Wind）曾做過(guò)一個(gè)專項(xiàng)債發(fā)行統(tǒng)計(jì)：截至2020年12月25日，專項(xiàng)債前五大投向分別為交通（13.2%）、棚改/老舊小區(qū)改造（9.9%）、市政（7.4%）、生態(tài)環(huán)保（5.3%）及民生（4.5%）。如果按5.3%的比例，2020年單獨(dú)用于生態(tài)環(huán)保的專項(xiàng)債數(shù)額（不包含市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施中的環(huán)保項(xiàng)目）將接近2000億元。而2019年，我國(guó)全年共計(jì)發(fā)行46期生態(tài)環(huán)保主題專項(xiàng)債，金額共約601億元。算起來(lái)，2020年的增長(zhǎng)幅度超過(guò)200%。

據(jù)報(bào)道，2021 年新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模小于去年，根據(jù)財(cái)政部規(guī)劃，2021年全年新增專項(xiàng)債應(yīng)該為3.65萬(wàn)億元。截至12月15日，全國(guó)新增地方政府專項(xiàng)債券已發(fā)行3.42萬(wàn)億元，占全年總額度的97%，全年發(fā)行工作基本完成。

按照國(guó)家規(guī)劃，2022年專項(xiàng)債券支持的重點(diǎn)方向，主要體現(xiàn)在三個(gè)要聚焦短板領(lǐng)域、重點(diǎn)方向和重點(diǎn)項(xiàng)目，其中9大方向分別是交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程。此外，還將加大對(duì)水利、城市管網(wǎng)建設(shè)等重大項(xiàng)目的支持力度。

“十四五”生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)債券項(xiàng)目類型更側(cè)重于系統(tǒng)施治，并延伸至提升項(xiàng)目整體運(yùn)營(yíng)價(jià)值，主要投向污染防治類、防災(zāi)減災(zāi)類、礦產(chǎn)開采沉陷區(qū)改造類以及生態(tài)旅游類。其中污染防治類項(xiàng)目主要包含有污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、河道整治、水庫(kù)和湖泊等水體梳理與修復(fù)、大氣污染防治設(shè)施建設(shè)等，多是對(duì)原來(lái)污染的水系和大氣進(jìn)行修復(fù)。

橫看成嶺側(cè)成峰  專項(xiàng)債的“是”與“非” 

有人認(rèn)為，環(huán)保專項(xiàng)債對(duì)整個(gè)行業(yè)是好事，重資產(chǎn)項(xiàng)目引入專項(xiàng)債可以讓更多資金進(jìn)入流通領(lǐng)域，總量增加的同時(shí)，把基本盤做大。對(duì)此，田寒星則顯得比較冷靜，并沒(méi)這么樂(lè)觀。

他介紹：專項(xiàng)債還款用途是項(xiàng)目自身收益和政府性基金，可認(rèn)為是延續(xù)了PPP項(xiàng)目支持市政行業(yè)（水務(wù)、供熱、供氣）的可行性缺口補(bǔ)貼類項(xiàng)目，對(duì)于新建類項(xiàng)目可以解讀為“利好”。但結(jié)合實(shí)際，情況并不樂(lè)觀，如有的地方政府跨越式發(fā)展，前期欠賬多，爛尾項(xiàng)目多，部分專項(xiàng)債的用途已經(jīng)跑偏，用在了“借新還舊”上，隨著國(guó)家財(cái)政部門監(jiān)督收緊，用專項(xiàng)債來(lái)解決解決存量項(xiàng)目不太可能，新項(xiàng)目投產(chǎn)后就又面臨后期運(yùn)營(yíng)的一系列諸多問(wèn)題。從這個(gè)角度上看，有的專項(xiàng)債的使用就是“夏天揣兜里的燙山芋”，猶如懸在頭頂?shù)倪_(dá)摩利斯之劍。

中建政研集團(tuán)副總裁何朋朋博士認(rèn)為，倒也不必對(duì)專項(xiàng)債如此悲觀。在他看來(lái)，專項(xiàng)債是國(guó)家進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，促投資、補(bǔ)短板、保民生的重要抓手。擴(kuò)大專項(xiàng)債規(guī)模，也是積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策的具體體現(xiàn)。從拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資、補(bǔ)短板的角度看，專項(xiàng)債的及時(shí)性和有效性極大地符合調(diào)控要求。

何朋朋介紹，在專項(xiàng)債應(yīng)用過(guò)程中，前述的一些問(wèn)題只是個(gè)別現(xiàn)象，不能因?yàn)榇嬖谝恍﹩?wèn)題就“因噎廢食”、“以偏概全”。何朋朋認(rèn)為，專項(xiàng)債應(yīng)用過(guò)程中一個(gè)普遍的痛點(diǎn)是，資金到位以后，因?yàn)轫?xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不足，沒(méi)有達(dá)到快速形成實(shí)務(wù)工作量的要求。二是專項(xiàng)債資金到位，項(xiàng)目開工后資本金籌措不到位，易形成半拉子工程。三是收入成本不實(shí)，未來(lái)還本付息的風(fēng)險(xiǎn)大。這些都可以通過(guò)加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作、嚴(yán)格要求評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和按規(guī)定執(zhí)行事前、事中、事后債務(wù)績(jī)效管理等手段加以規(guī)范。

軟通智慧信息技術(shù)有限公司數(shù)字政府事業(yè)部咨詢總監(jiān)馬文偉也認(rèn)為，專項(xiàng)債是政府投資的精細(xì)化管理模式，?？顚Ｓ?，不能用于還舊債，現(xiàn)在其主要難點(diǎn)是大部分的政府沒(méi)按時(shí)花錢，審計(jì)不過(guò)關(guān)。專項(xiàng)債是由地市、縣區(qū)政府自主申報(bào)的，要能包裝項(xiàng)目，也能運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。在申報(bào)的時(shí)候糊弄，申報(bào)下來(lái)了，發(fā)現(xiàn)不可行，錢花不出去。

有助于做大地方平臺(tái) 需求錯(cuò)配是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

馬文偉介紹，專項(xiàng)債會(huì)比政府投資做得更好，而且還不占用政府財(cái)政資金。以后再擴(kuò)大的話，很可能政府投資都通過(guò)專項(xiàng)債來(lái)進(jìn)行了。

田寒星認(rèn)為，專項(xiàng)債是政府性投資，使用的部門無(wú)外乎為地方平臺(tái)公司以及國(guó)有公司。中國(guó)水網(wǎng)曾有專家投稿談過(guò)專項(xiàng)債的問(wèn)題，文章也是如此認(rèn)為：專項(xiàng)債會(huì)做大做強(qiáng)地方平臺(tái)公司。專項(xiàng)債券申請(qǐng)下來(lái)，政府與國(guó)有企業(yè)簽訂一個(gè)委托實(shí)施的合同，資金直接撥給國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)作為主體去采購(gòu)施工單位，去運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目或者還本付息。這與專項(xiàng)債資金自身訴求是高度一致的，即：是有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的公益項(xiàng)目，存續(xù)期結(jié)束后，把資產(chǎn)裝入國(guó)有企業(yè)。回頭再給這些平臺(tái)公司評(píng)級(jí)、舉債、再融資，一條產(chǎn)業(yè)鏈完美形成。（詳情閱讀：又一匿名老司機(jī)：我想對(duì)專項(xiàng)債說(shuō)，對(duì)你愛不玩兒！）對(duì)于民營(yíng)企業(yè)而言，即使你有技術(shù)，會(huì)創(chuàng)新、懂管理、都不如抱住一個(gè)國(guó)有企業(yè)的“大腿”更有效。而平臺(tái)公司作為施工單位的采購(gòu)主體，自主權(quán)很大。只需要招個(gè)施工標(biāo)，也不用央企、國(guó)企參加，只需要本地小企業(yè)即可，也算是實(shí)現(xiàn)了本地內(nèi)循環(huán)。

在田寒星看來(lái)，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地主家也偶爾發(fā)生拆東墻補(bǔ)西墻的問(wèn)題，更別說(shuō)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)。實(shí)際上，專項(xiàng)債沒(méi)有用在項(xiàng)目上，而是用在還債上、發(fā)工資上的事情也屢有發(fā)生。本輪以專項(xiàng)債發(fā)力的導(dǎo)向模式（三駕馬車：投資，消費(fèi)，出口），又回到政府通過(guò)一系列財(cái)政預(yù)算列支的方式，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，加大投資需求，拉動(dòng)GDP啟“穩(wěn)”的方式，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)，當(dāng)下所面臨的不再是選擇題，而是一道給出既定答案的填空題。

據(jù)萬(wàn)得信息技術(shù)股份有限公司（Wind）的分析顯示，2020年，我國(guó)前五大環(huán)保專項(xiàng)債發(fā)行省市分別為天津、廣東、河南、山東及湖南，其中天津、廣東及河南規(guī)模均超過(guò)400億。

2020年10月，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院發(fā)布的《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告（2020）》中就特別指出了國(guó)內(nèi)專項(xiàng)債區(qū)域錯(cuò)配的問(wèn)題。報(bào)告指出，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和投資乘數(shù)效應(yīng)更大，但往往財(cái)力較弱，負(fù)債率較高，因此可獲得的專項(xiàng)債額度較低。這導(dǎo)致最需要專項(xiàng)債的地方獲得的額度反而小。雖然這種分配有助于控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但可能難以滿足后發(fā)地區(qū)的發(fā)展需求，并進(jìn)一步拉大區(qū)域差距。

環(huán)保行業(yè)不要寄予過(guò)多希望 未來(lái)專項(xiàng)債或不再放水

根據(jù)萬(wàn)得信息技術(shù)股份有限公司（Wind）的專項(xiàng)債發(fā)行統(tǒng)計(jì)：截至2020年12月25日，專項(xiàng)債前五大投向分別為交通（13.2%）、棚改/老舊小區(qū)改造（9.9%）、市政（7.4%）、生態(tài)環(huán)保（5.3%）及民生（4.5%）。如果按5.3%的比例，2020年單獨(dú)用于生態(tài)環(huán)保的專項(xiàng)債數(shù)額（不包含市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施中的環(huán)保項(xiàng)目）將接近2000億元。而2019年，我國(guó)全年共計(jì)發(fā)行46期生態(tài)環(huán)保主題專項(xiàng)債，金額共約601億元。算起來(lái)，2020年的增長(zhǎng)幅度超過(guò)200%。

今年2月，財(cái)政部辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于梳理2021年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》要求，2021年的專項(xiàng)債重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)田水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施(主要包括供水、供熱、供氣、地下管廊等和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等)、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目以及安居工程九大領(lǐng)域。如果等同2020年5.3%的比例，2021年單獨(dú)用于生態(tài)環(huán)保的專項(xiàng)債數(shù)額（不包含市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施中的環(huán)保項(xiàng)目）大約在2000億，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)實(shí)際需求。

而2022年的專項(xiàng)債，如開頭報(bào)道，國(guó)家也已經(jīng)提前下達(dá)了1.46萬(wàn)億的新增限額。

“這個(gè)數(shù)字看著很大，但真正到全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，落實(shí)到環(huán)保項(xiàng)目，可能會(huì)少得可憐?！睂?duì)于行業(yè)來(lái)說(shuō)，田寒星覺(jué)是危機(jī)并存，行業(yè)最好不要寄予過(guò)多希望。

在他看來(lái)，“危”在于：如今西部縣市，部分區(qū)域連公務(wù)員工資都發(fā)不了。一些環(huán)保項(xiàng)目超前建設(shè)，所欠的債，真的不好還。對(duì)于一些縣級(jí)市來(lái)說(shuō)，專項(xiàng)債，能找到支付路徑，解決一小部分前期工程款就已經(jīng)很好。至于保證運(yùn)營(yíng)收益，除了地方政府嚴(yán)監(jiān)管，處理一噸水，就支付一噸水費(fèi)，托底企業(yè)的付費(fèi)勞動(dòng)；“機(jī)”在于：實(shí)在經(jīng)營(yíng)不下去、鍋都揭不開的企業(yè)申請(qǐng)破產(chǎn)，等待重組，這時(shí)候的資產(chǎn)價(jià)格相對(duì)便宜。畢竟破了產(chǎn)，可以以低價(jià)拿到以前不敢想的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)權(quán)。

結(jié)合歷年數(shù)據(jù)，田寒星認(rèn)為，2022的（專項(xiàng)）債發(fā)行總額大概率會(huì)在3萬(wàn)億多一些。從地方政府角度倒推總量，加上特別國(guó)債，2019-2022年四年的總額應(yīng)該不會(huì)超過(guò)13萬(wàn)億。以目前掌握的數(shù)據(jù)來(lái)觀察環(huán)保企業(yè)路在何方，望向政策層面：會(huì)是再開一個(gè)新科目，給予生機(jī)？感覺(jué)環(huán)保行業(yè)的這個(gè)冬天有些長(zhǎng)，未來(lái)，國(guó)家大概率不會(huì)再針對(duì)專項(xiàng)債這個(gè)科目放水了。

在何朋朋看來(lái)，最近這三年，環(huán)保行業(yè)專項(xiàng)債用的并不多，因?yàn)槠涫杖氘a(chǎn)出無(wú)法實(shí)現(xiàn)自平衡，同時(shí)相較于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)保行業(yè)并不能貢獻(xiàn)太多地方稅收。產(chǎn)業(yè)類的生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目很多民營(yíng)企業(yè)在嘗試，但是公益類的生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目只能寄希望于政策（比如EOD試點(diǎn)申報(bào)）?，F(xiàn)在環(huán)保專項(xiàng)債也遠(yuǎn)沒(méi)有PPP當(dāng)年的那種熱度。

如果環(huán)保企業(yè)想要申請(qǐng)專項(xiàng)債，何朋朋建議，最好是跟一些產(chǎn)業(yè)園整體打包策劃，整合上下游產(chǎn)業(yè)鏈，“以肥養(yǎng)瘦”。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是專項(xiàng)債的主要投向之一，環(huán)保項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)園區(qū)打包，更有助于項(xiàng)目落地。

馬文偉補(bǔ)充，申請(qǐng)專項(xiàng)債時(shí)，環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)單位最好能夠結(jié)合專項(xiàng)債的運(yùn)營(yíng)要求，為政府輸出運(yùn)營(yíng)模式，協(xié)助政府申報(bào)，申報(bào)的資金里要包括運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。建設(shè)和運(yùn)營(yíng)企業(yè)，在前期編制申報(bào)材料階段就應(yīng)該參與進(jìn)來(lái)，不能單純只做建設(shè)，還要承擔(dān)起運(yùn)營(yíng)的角色。

參考文獻(xiàn)：

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生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債業(yè)務(wù)探討，P3帶路群搜狐號(hào)，2020-11-10

2021年專項(xiàng)債券：是否還能繼續(xù)加碼，知乎，2021-04-27

地方著手儲(chǔ)備明年專項(xiàng)債項(xiàng)目，新增額度或低于3.75萬(wàn)億，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2020-09-23

把專項(xiàng)債資金花到緊要處，人民日?qǐng)?bào)，2021-04-26

編輯： 李丹