在環(huán)保產(chǎn)業(yè)日益受到重視的今天，垃圾焚燒處理作為城市固廢處理的重要手段之一，其可持續(xù)發(fā)展模式與經(jīng)濟效益的平衡問題愈發(fā)凸顯。

中國城市建設(shè)研究院總工程師徐海云指出，當前垃圾焚燒處理領(lǐng)域正面臨收費水平偏低與征收難度較大的雙重困境，這對采用BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）模式、探索協(xié)同焚燒等而言，無疑構(gòu)成了較大影響。這一現(xiàn)狀不僅關(guān)乎垃圾處理效率與質(zhì)量的提升，更深刻影響著整個垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展與未來走向！

在環(huán)保產(chǎn)業(yè)日益受到重視的今天，垃圾焚燒處理作為城市固廢處理的重要手段之一，其可持續(xù)發(fā)展模式與經(jīng)濟效益的平衡問題愈發(fā)凸顯。

中國城市建設(shè)研究院總工程師徐海云指出，當前垃圾焚燒處理領(lǐng)域正面臨收費水平偏低與征收難度較大的雙重困境，這對采用BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）模式、探索協(xié)同焚燒等而言，無疑構(gòu)成了較大影響。這一現(xiàn)狀不僅關(guān)乎垃圾處理效率與質(zhì)量的提升，更深刻影響著整個垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展與未來走向！

徐海云

以下內(nèi)容節(jié)選自《海云說》：

01BOT模式是發(fā)展的決定性因素

雖然我國在汽車、高鐵、電信等領(lǐng)域，通過技術(shù)引進與國產(chǎn)化發(fā)展取得了顯著成就，但這些行業(yè)具有明確的產(chǎn)業(yè)特征和市場需求，與垃圾焚燒有著明顯且鮮明的區(qū)別。

垃圾焚燒發(fā)電廠最初是由政府引進，而非企業(yè)（市場）的自發(fā)行為。在政府主導的模式下，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展動力相對有限，因為政府通常采用“報銷”制度，當面臨技術(shù)和設(shè)備短缺時，更傾向于直接購買而非推動企業(yè)創(chuàng)新。相比之下，企業(yè)采取的“包干”制度更能激發(fā)其創(chuàng)新動力，推動技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級。

徐海云認為，國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電領(lǐng)域之所以可以快速發(fā)展，跟BOT模式的關(guān)聯(lián)度很大。垃圾焚燒屬于市政領(lǐng)域，本身具有工業(yè)化的屬性，設(shè)備和技術(shù)相對比較復雜，盈利模式的不確定性是企業(yè)進入和投資的主要障礙。

BOT模式確立了明確的盈利模式，讓企業(yè)有了可行的商業(yè)模式，并通過提供穩(wěn)定的收益預(yù)期，吸引了大量企業(yè)進入垃圾焚燒發(fā)電領(lǐng)域，推動了行業(yè)的發(fā)展。因此，BOT模式對垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展起到了決定性作用。

02理想的BOT模式 垃圾處理費是關(guān)鍵

垃圾焚燒行業(yè)的快速發(fā)展，BOT模式無疑扮演了至關(guān)重要的角色。然而在超前規(guī)劃的建設(shè)下，目前，我國垃圾焚燒的處理能力已經(jīng)超過實際的焚燒量。

目前，我國生活垃圾焚燒能力已經(jīng)超過100萬噸/日，而國家十四五規(guī)劃的生活垃圾焚燒能力是80萬噸/日，也就是說已經(jīng)提前、超額完成了十四五規(guī)劃目標，甚至有些垃圾焚燒發(fā)電廠開始出現(xiàn)“吃不飽”的情況。

徐海云表示，從公共服務(wù)的視角出發(fā)，城市在處理垃圾時，為了確保系統(tǒng)的韌性和應(yīng)對未來可能的增長或突發(fā)情況，如節(jié)假日垃圾量增加等，通常需要在設(shè)計能力上預(yù)留一定的富余。

比如實際需處理5000噸垃圾時，可能需要建設(shè)6000到7000噸處理能力的焚燒廠。所以，在項目建設(shè)時，設(shè)計處理能力一定要大于實際產(chǎn)生量，一般要預(yù)留出平均產(chǎn)生量10-20%甚至更多的富余比例，這樣的設(shè)計不僅提升了系統(tǒng)的靈活性，也為未來的城市發(fā)展提供了空間。

但以BOT項目的運營特性（即按處理量收費）來說，超出的處理能力增加了企業(yè)的運營成本。從財務(wù)的角度，這種情況不僅增加了企業(yè)的投資，特別在國補退坡和垃圾減少的情況下導致了企業(yè)營收的顯著減少，這一多一少，進一步加劇了企業(yè)的經(jīng)營風險。

徐海云強調(diào)，在當前垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)宏觀上已經(jīng)趨于飽和，但區(qū)域間發(fā)展相對不均衡時，該問題顯得尤為突出。但對于超出的焚燒能力，這既是公共服務(wù)的重要保障，也是城市韌性的體現(xiàn)，因此，解決垃圾焚燒的富余能力不能只靠市場化。

理想的BOT模式應(yīng)當尋求政府與企業(yè)之間的合理分擔，不應(yīng)完全由市場承擔，政府應(yīng)當承擔起托底責任。其中，垃圾處理費是關(guān)鍵。

03還未達到飽和狀態(tài) 工業(yè)垃圾協(xié)同焚燒是趨勢

雖然目前生活垃圾焚燒能力大于實際焚燒能力，甚至出現(xiàn)了一些垃圾焚燒企業(yè)“吃不飽”的現(xiàn)象，但在徐海云看來，垃圾焚燒行業(yè)還未達到飽和狀態(tài)，也并不是“吃不飽”。

因為無論是臺灣地區(qū)還是歐洲發(fā)達國家，主要采用的是協(xié)同處置方式，一般不會單獨建設(shè)工業(yè)垃圾焚燒廠。在德國，部分危險廢物，包括醫(yī)療垃圾，也盡可能地與生活垃圾一起協(xié)同焚燒，以實現(xiàn)規(guī)模效益。

根據(jù)歐洲統(tǒng)計：2020年歐洲生活垃圾焚燒廠焚燒量約為1億噸，其中生活垃圾約為6千萬噸，占60%；其余40%是來自工商業(yè)的垃圾。按照歐洲規(guī)劃，到2035年，垃圾焚燒量將達到1.42億噸，其中生活垃圾以及來自工業(yè)商業(yè)的垃圾各占約50%。

若按此比例來看，我國的垃圾焚燒發(fā)電廠還未達到飽和狀態(tài)。因為按目前我國工商業(yè)的發(fā)展水平，工商業(yè)垃圾的產(chǎn)生量還達不到歐洲發(fā)達國家占比總量40%的水平。因此，徐海云認為，我們應(yīng)將不同類別、不同產(chǎn)業(yè)，甚至是不同區(qū)域的廢物進行協(xié)同處置。

04協(xié)同焚燒需建立更公平合理的收費制度

早期，環(huán)保部（現(xiàn)環(huán)境部）要求工業(yè)垃圾不能進入生活垃圾廠，甚至還曾發(fā)生過某企業(yè)因為接收和焚燒工業(yè)垃圾被環(huán)保組織告到環(huán)保部的案例。此外，當時也有一些特許經(jīng)營項目協(xié)議，將一般工業(yè)垃圾定義為不可接受垃圾，不允許進入生活垃圾處理廠，將其排除在外。

但是，如廢棄鞋子可以作為生活垃圾，其生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的邊角料卻被視為工業(yè)垃圾，不能運到生活垃圾焚燒廠進行焚燒，而且一般的工業(yè)企業(yè)又沒有專門的垃圾焚燒廠，也不能長時間就地堆放，怎么辦？

徐海云指出，這一問題的根源在于我國“條塊分割”的管理體制。生活垃圾由住建部管理，而工業(yè)垃圾則不在其職責范圍內(nèi)。因此，住建部規(guī)劃建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠無法統(tǒng)籌工業(yè)垃圾。現(xiàn)在，環(huán)境部提出協(xié)同減量的方向，但具體如何協(xié)同仍需明確。此外，從某種程度上說，生活垃圾焚燒發(fā)電廠接收工業(yè)垃圾也不合理。因為當前生活垃圾處理的費用主要由地方政府財政支付，而工業(yè)垃圾處理的費用應(yīng)由工業(yè)企業(yè)付費。當前，雖然工業(yè)企業(yè)也支付了一定費用，但并未達到市場價格。因此，工業(yè)垃圾進入生活垃圾處理廠實際上占了政府支付（納稅人）的便宜。

從政策上看，鼓勵協(xié)同處置是大方向。一些地方在政策和實踐上已有所突破，但仍需頂層設(shè)計。

例如，對于一般工業(yè)垃圾，應(yīng)制定公開透明的價格機制，明確不同品質(zhì)垃圾的收費標準及核查監(jiān)控方式，讓工業(yè)企業(yè)和焚燒企業(yè)可以相對明確地進行雙向選擇，特別是工業(yè)企業(yè)，如果覺得價格高，也可以方便地找到符合自己需求的處理廠，這將有助于促進協(xié)同處置市場的健康發(fā)展。

05補貼退坡需相應(yīng)提高垃圾處理費

2020年，垃圾焚燒方面出現(xiàn)了較大的政策變化，財政部、發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于〈關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見〉有關(guān)事項的補充通知》。

按照這一政策要求，生活垃圾焚燒發(fā)電廠享受電價補貼時間約為10年，而我國生活垃圾焚燒發(fā)電廠BOT協(xié)議一般是25-30年，也就是生活垃圾焚燒發(fā)電廠一般在運行10年后將不在享受優(yōu)惠電價。

徐海云表示，因為大多數(shù)垃圾焚燒項目都是采取BOT模式，所以如果國家把電價降了下來，生活垃圾焚燒處理費就應(yīng)該相應(yīng)上調(diào)。

但遺憾的是，目前大多數(shù)地方并沒有提高處理費用，這對垃圾焚燒企業(yè)的收益造成了顯著的影響，一些企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了不同程度的營收下滑，甚至出現(xiàn)營收、利潤雙下滑的情況。

污水處理和垃圾焚燒一樣屬于公共服務(wù)，污水處理費用一般都是隨自來水向居民征收，國家也出臺了相關(guān)文件，要實行全成本收費，包括污水處理過程中產(chǎn)生的污泥處理費用。

按理說，扣除垃圾發(fā)電收益以后，垃圾焚燒發(fā)電廠的投資建設(shè)運營全成本也應(yīng)該由居民來支付，但實際上，該費用的承擔者往往還是政府，而且收費水平與發(fā)達國家和地區(qū)相比無論是絕對值還是相對值都很低。

例如，2022年德國家庭生活垃圾處理支出月平均12-20歐元，平均占家庭支出比0.4-0.7%；2023年瑞典人均支出生活垃圾費用1200瑞典克朗（不含稅），相當于人民幣808元，瑞典垃圾焚燒廠收取處理費830瑞典克朗/噸（不含稅），相當于人民幣559元/噸。

臺灣的家庭垃圾焚燒收費約為2000-3000臺幣（約合450-670元）/噸，而在居民生活垃圾之外，臺灣事業(yè)垃圾處理收費一般約4000-5000臺幣（約合900-1100元）/噸，高的甚至達到8000臺幣（約合1800元）/噸，工業(yè)垃圾協(xié)同焚燒已經(jīng)成為垃圾焚燒發(fā)電廠重要營收來源。

目前，大陸生活垃圾收費水平在人均40元/年左右，垃圾焚燒發(fā)電廠收費在80元/噸左右，都存在較大的提升空間。

然而，提高生活垃圾處理費并非易事，征收難度較大，需要考慮到居民收入差異、收費方式等因素，特別在政府的財政壓力較大的情況下，如何找到一種有效又可行的收費方式，是當前亟待解決的問題。

徐海云認為，未來，垃圾焚燒廠營收的增長預(yù)期主要有兩個方面：一是污染者付費制度的切實執(zhí)行；二是基礎(chǔ)能源價格的上升。

《海云說》是由E20環(huán)境平臺制作的一檔視頻節(jié)目，由E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤主持，特邀中國城市建設(shè)研究院總工程師徐海云為主講嘉賓，主要講述中國固廢領(lǐng)域的相關(guān)話題，特別是垃圾焚燒領(lǐng)域的發(fā)展歷史、技術(shù)現(xiàn)狀、政策動態(tài)及未來趨勢。

編輯： 李丹