背景

回望2014年全年的中國環(huán)境產業(yè)，政策的頻繁發(fā)布背后，是深改元年啟動的整個政策體系的逐步重置，而這必將深刻改變未來中國環(huán)境產業(yè)發(fā)展的格局。按照我們提出的產業(yè)政策分析框架，可以從需求、交易、投資、產權四個角度系統(tǒng)解構這些政策如何共同作用對環(huán)境產業(yè)造成的影響，需要注意的是，很多政策仍然在路上，需要從趨勢上予以把握。

“史上最嚴”的新《環(huán)保法》，加上2013年年底發(fā)布的大氣十條，以及結合接踵而至的水十條、土十條、《大氣污染防治法》等等, 都是典型的需求類政策，不斷提高的標準和日益嚴格的監(jiān)管，帶來環(huán)境需求的廣域化，打開了數(shù)萬億環(huán)保新需求的天花板。但從環(huán)境需求轉為市場需求，實現(xiàn)環(huán)境產值，卻一直沒有那么簡單。排污企業(yè)（工業(yè)治污）、地方政府公共服務部門（準公益性質的市政公共服務—供排水、城市垃圾）、環(huán)保部門（環(huán)境監(jiān)測）是這三類典型的環(huán)境需求方，在過往就存在，這些需求的放大部分卻一直無法有效地全面轉化為環(huán)境產值。近年來伴隨著環(huán)境的惡化和群眾環(huán)境意識的提高，跨區(qū)域跨時域的環(huán)境修復和流域治理需求（純公益性質）成為新爆發(fā)的環(huán)境需求，無論資金總需求還是產值轉化的難度都比前者更是大得多。

環(huán)境需求如何轉化為市場需求？資本市場如何能發(fā)揮杠桿作用進入環(huán)境產業(yè)？我們看到這正是2014年一系列出臺的政策法規(guī)中努力做到的：面對政府-企業(yè)-公眾三元關系的變化，強化了環(huán)保政策轉向以環(huán)境效果出發(fā)的一系列需求倒逼，并通過進一步推廣第三方治理和包含特許經營、ppp在內的政府采購公共服務等方式形成小政府與新政企的關系界面并帶來了新的商業(yè)模式；而新《預算法》等系列法規(guī)政策所催生的地方政府“資產負債表”與“現(xiàn)金流量表”的重構，配合資本市場的改革和混合所有制，將以成功升級轉型的重資產方陣和地方服務方陣（E20發(fā)布的環(huán)境產業(yè)地圖中的A/B方陣）為載體最終接通資本市場和社會資本，為環(huán)境產業(yè)帶來更通暢充沛的資金流轉，最終將環(huán)境需求轉化為市場需求和環(huán)境產值。

1. 政企民三元關系的建立將激發(fā)環(huán)境需求的大市場，同期PPP、特許經營、第三方治理等政策推動了環(huán)境交易關系的重構

移動互聯(lián)時代以及PM2.5帶來的全民眾對環(huán)境問題的日益關注，驗證了環(huán)境產業(yè)從政企時代走向政企民三元關系的時代。解讀2014年系列法規(guī)政策，恰恰要考慮本屆政府在這方面的轉變，群眾參與和信息公開，作為本屆政府重構三元關系的基本法則，可以在近期很多政策法規(guī)中找到他們。新《環(huán)保法》中提出的環(huán)境訴訟和信息公開，為老百姓參與監(jiān)管環(huán)境污染，打開了一扇窗戶，此為新《環(huán)保法》的重要突破，與之同步的是，國發(fā)63號文及新預算法要求的政府財務報告的公開，必將正向促進PPP項下政府支付的信用保障。這種政企民三元關系的建立，導致環(huán)境服務轉由從效果出發(fā)而帶來市場競爭的有效性和企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，由此倒逼環(huán)境需求轉化為環(huán)境產值，為達此目的，則需要重建一直低效的環(huán)境產業(yè)交易關系，使環(huán)保行業(yè)真正告別“關系市場”進入品牌時代。

第三方治理，是意圖在這樣的環(huán)境需求下，著力于重建污染企業(yè)與治污企業(yè)的正常交易關系，環(huán)保法的趨嚴和民眾監(jiān)督的加入，將會有效倒逼環(huán)境成本伴隨著產業(yè)升級結構調整最終真正進入生產成本，使環(huán)境需求真實化。而日益嚴格的排放標準的嚴格執(zhí)行，排污者和治污者均要被置于監(jiān)督之下承擔環(huán)境風險，這將終結工業(yè)治污的脈沖型采購，使企業(yè)的環(huán)保設施真正處于認真運行之下，為真正專業(yè)化的外包服務打開需求市場，從而能夠產生真正優(yōu)秀的第三方運營企業(yè)主體。而治污風險的強化也會進一步促進環(huán)境服務的專業(yè)化水平，淘汰低水平服務商，并為優(yōu)秀（達標、節(jié)能、性價比、全生命周期成本…）的技術和產品真正打開需求市場。

針對公共服務需求的特許經營，重建的是政府公共服務部門和環(huán)境企業(yè)的有效交易關系。環(huán)境監(jiān)測、環(huán)評、監(jiān)理領域所推行的第三方服務，重構的是政府環(huán)保職能和環(huán)境服務企業(yè)的交易關系。財政部偏重從預算和債務管理角度出發(fā)所主導的PPP，呼應著發(fā)改委從引入社會資本角度所倡導的PPP，雖然目的不同，但都促進了產業(yè)的發(fā)展。PPP范圍不但涵蓋了上述內容，更將會在地方政府的執(zhí)行中擴展到管網建設、行政區(qū)劃內的環(huán)境修復和流域治理這類純公益的政府采購性項目類型。但是跨區(qū)劃的環(huán)境修復和流域治理需求，則需要更復雜的交易機制才能解決，在這方面展開努力的水權和排污權交易政策仍需探索。

除了財政部推出的一系列PPP的指導文件，發(fā)改委也同時在第三方治理、特許經營立法和推動PPP方面做了很多工作。遺憾的是發(fā)改委所負責的特許經營立法任務沒有如期完成，特許經營從法律層級暫時降低至部門管理辦法，使更需要被權利約束的地方政府未能達到被充分約束，《辦法》難以真正保護企業(yè)的利益。此外，從各部門出臺的文件到具體執(zhí)行來看，溝通協(xié)調仍然是有顯薄弱?；仡^看，倒是2013年9月30日，國務院所公布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指導性高于前述的各項文件，因為公共服務采購可以涵蓋除了工業(yè)治污以外的其他三類環(huán)境交易，而PPP、特許經營等都是其偏重于從某一角度（PPP偏重于地方債務管理和資本合作角度，特許經營偏重能夠實現(xiàn)經營收入的公共服務行為）出發(fā)的表征。

民眾廣泛參與對政府治理環(huán)境所達成的“可感知”效果的壓力，以及為此通過在環(huán)保方面大力推進政府購買服務推動政府職能的轉變，最終政府從環(huán)境治理的直接參與者，轉變?yōu)榄h(huán)境治理效果的購買者和監(jiān)管者，因此，國家的環(huán)保規(guī)劃亦隨著從污染排放的約束性指標向面向效果的環(huán)境質量標準轉變。

2. 約束性指標和投資項目型的法律和規(guī)劃開始轉向從環(huán)境效果導向

新《環(huán)保法》除了上述重要條款，值得關注的還有第六條對責任的明確界定，明確了地方政府對環(huán)境保護的責任，并列入信息公開和任期考核的范圍。與此同時，第十五條區(qū)別于原第十條的污染物排放標準，明確提出了由環(huán)保部提出地方執(zhí)行的環(huán)境質量標準的概念，將排放的約束性指標變?yōu)槊嫦蛐Ч沫h(huán)境指標。

與之同步的是，我們看到國家發(fā)布的大氣十條、即將發(fā)布的水十條也有了相應的變化。國家以往發(fā)布的規(guī)劃往往是帶有計劃經濟性質的中央財政轉移支付及地方配套資金的投資項目規(guī)劃和資金分配規(guī)劃，而很多企業(yè)想象以往一樣撲捉大氣十條所提到的兩萬億采購機會，卻發(fā)現(xiàn)在部委各項文件中很難找到明確的項目清單。明年水十條、土十條等行動計劃和其他規(guī)劃的陸續(xù)出臺，可以預料將類似大氣十條將以環(huán)境效果指標導向而不是工作導向，是環(huán)境政策從指標性環(huán)保向效果性環(huán)保轉變的一個跨越。而需要達成環(huán)境指標改善的最終效果，需要環(huán)保治理從單點走向多元，從分割走向系統(tǒng)，這就帶來了對環(huán)保部所倡導的合同環(huán)境服務和綜合環(huán)境服務的需求，未來為促進執(zhí)政和市場效率所構建的“小政府”面對環(huán)境效果責任壓力，將更加依賴環(huán)境一級開發(fā)市場與綜合解決方案提供商的出現(xiàn)，為其提供以環(huán)境指標為導向的總承包服務。這樣的需求被滿足的過程最終將帶來環(huán)境服務界面的第四次上移（前三次上移是指設備提供、工程服務、單元投資運營），實現(xiàn)政府與環(huán)境服務企業(yè)的面向效果的直接對接。

編輯： 任萌萌