導(dǎo)讀：筆者看到了國務(wù)院頒發(fā)的《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第十四款的規(guī)定：“社會資金投資建設(shè)的燃氣設(shè)施，投資方可以自行經(jīng)營，也可以另行選擇燃氣經(jīng)營者?！睂Υ耍P者認為其可能導(dǎo)致違背了國務(wù)院25號令《特許經(jīng)營管理辦法》和住建部126號文《特許經(jīng)營條例》，并可能陷入公權(quán)私授的雷區(qū)。

近日，筆者無意中看到了城鎮(zhèn)燃氣管理條例(2016年修訂版)：該條例早在2010年10月19日被國務(wù)院第129次常務(wù)會議通過， 2010年11月19日公布， 自2011年3月1日起施行。近期，該條例根據(jù)2016年2月6日發(fā)布的國務(wù)院令第666號《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》修改，刪去《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第十五條第三款：“(三)企業(yè)的主要負責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員以及運行、維護和搶修人員經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)并考核合格”。由于本條更新，使這個舊則出現(xiàn)在眼前。

但是，筆者這次看到了該文件第十四款的規(guī)定：“第十四條 政府投資建設(shè)的燃氣設(shè)施，應(yīng)當(dāng)通過招標投標方式選擇燃氣經(jīng)營者。社會資金投資建設(shè)的燃氣設(shè)施，投資方可以自行經(jīng)營，也可以另行選擇燃氣經(jīng)營者?！蓖瑫r，全文中無一處地方說到涉及特許經(jīng)營的應(yīng)遵循與之相關(guān)的法規(guī)條例的要求。

然而，根據(jù)2015年國務(wù)院第25號令，由發(fā)改委、財政部、住建部等七部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(目前PPP尤其特許經(jīng)營領(lǐng)域最高級別文件)，第二條“中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法。”第十五條“第十五條實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者?！?/p>

由于特許經(jīng)營管理辦法并未明確市政工程基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的準確范圍，對于適用于住建部管轄范圍的市政公用事業(yè)，我們依然要在126號文件中找到出處：“第二條　本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務(wù)的制度。城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實施特許經(jīng)營的，適用本辦法?！?/p>

因此，在目前尚未有其他文件準確將燃氣從被“特許經(jīng)營”所管轄的范圍內(nèi)取消的情況下，兩個特許經(jīng)營管理文件對燃氣類公用事業(yè)的特許經(jīng)營要求，均與城鎮(zhèn)燃氣管理條例(包括本2016年修訂版)發(fā)生實質(zhì)性沖突：我們可以從“燃氣”文中理解的是，如果是政府投資的項目，應(yīng)當(dāng)通過招投標方式選擇燃氣(特許)經(jīng)營者，而如果是社會資金投資建設(shè)的燃氣設(shè)施，則投資方自行運營。全文并未明確規(guī)定，如果選擇社會資金的投資方(等同于社會資本)，也未明確規(guī)定特許經(jīng)營期的限制，實際上，雖然本文有許可證制度等監(jiān)管要求，按本條例字面上理解，《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》其實是將燃氣領(lǐng)域列入私有化的范圍對待。

簡單來看，公用事業(yè)的市場化，可以從社會資本參與程度和政企界面后移程度可以逐步分為：公建公營→公建民營(短周期(1-3年)委托服務(wù))/政府購買服務(wù)(不含融資)→政府購買服務(wù)的PPP(PFI，含融資)/政府付費的BOT(含基礎(chǔ)設(shè)施融資)→狹義特許經(jīng)營(含基礎(chǔ)設(shè)施融資，直接向政府以外的直接用戶收費，具體參見文末我的文章鏈接)/合資合股包含經(jīng)營屬性的PPP→公用事業(yè)供給被監(jiān)管下的私有化。

本條例2011年頒布時這項沖突未被覺察，但這次修改后的再次進入筆者視野，是因為國家在PPP涉及的各行業(yè)各方面正在全面變革，使這個條例這方面的缺失顯得十分眨眼，也凸顯了PPP的頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計的不足，和立法之急需，以及立法本身提高針對性的需求(比如確定明確的轄制范圍，確定特許經(jīng)營的明確內(nèi)涵等等)。

筆者可以理解其背后是，由于燃氣定價受公益性偏見影響較小，價格機制較健全，定價普遍滿足全成本加合理收益的要求，擺脫了財政補貼，因此，在市場化中反而被PPP所忽視。

但是，即便如此，特許經(jīng)營制度的另一個重要內(nèi)涵，是由狹義的特許經(jīng)營所具有的壟斷性特征和公益性特征出發(fā)，以保護居民利益和市場公平為原則，對于燃氣投資運營商的選擇應(yīng)采用公開公平的招投標程序和向公眾公示的要求，對其后期監(jiān)管和價格調(diào)整，包括特許經(jīng)營許可的周期，都應(yīng)有相應(yīng)的約定。而現(xiàn)在《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》對比國務(wù)院25號令以及126號文，在社會資本選擇、信息公開、價格調(diào)整、政府監(jiān)管、用戶利益保障、公平競爭等方面的要求或者欠缺，或者蒼白無力。很明顯，由于社會資本選擇的公開招標要求條款的缺失和指向特許經(jīng)營管理辦法的要求的缺漏，僅僅按照《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》來操作燃氣的市場化，很可能涉嫌公權(quán)私授。

根據(jù)本案例，筆者有如下感受：

1、PPP和公用事業(yè)的改革力度頗大，但頂層結(jié)構(gòu)依然缺乏設(shè)計，補丁性的規(guī)章文件未必能夠解決問題，PPP立法必須統(tǒng)一考慮公用事業(yè)改革的整體架構(gòu)問題。

2、我們期許能夠加強力度協(xié)調(diào)行業(yè)部門為PPP立法和制定各項規(guī)章提高針對性，卻也要注意到行業(yè)部門具體負責(zé)人可能不熟悉PPP和特許經(jīng)營所帶來的問題。

3、當(dāng)前各部門改革力度頗大，各行業(yè)和領(lǐng)域的規(guī)章之間沖突愈見頻繁，需要嚴肅視之。

4、PPP中的特許經(jīng)營是非常重要和有效的機制設(shè)計，但是在立法階段被高度重視和泛化，而現(xiàn)階段又被忽視，很是危險(算不算始亂終棄?)。此外，任何概念的泛化都會稀釋核心邏輯，害處也是多多。

5、回到我文下所附兩篇文章所反復(fù)強調(diào)的，對PPP的深入研究，尤其通過準確分類，針對狹義的PPP和狹義的特許經(jīng)營的核心要素的挖掘和針對性的制定規(guī)章和立法，是避免PPP和其他行業(yè)改革走入混亂的急需之舉。

中午休息時間匆匆半小時寫就，不夠嚴謹，還請各位底部留言幫助完善，尤其律師朋友。謝謝。

編輯： 趙凡