現(xiàn)場發(fā)言視頻實錄

PPP逐漸成為環(huán)境產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵詞。在12月7日舉辦的“2016（第十屆）固廢戰(zhàn)略論壇”上，國家發(fā)改委投資司副司長韓志峰向與會人員分享了市政基礎(chǔ)領(lǐng)域PPP發(fā)展的若干重點問題及幾點建議。

本文根據(jù)韓志峰發(fā)言內(nèi)容整理，未經(jīng)本人審閱。

各位領(lǐng)導(dǎo)，各位朋友，大家上午好！非常高興參加E20固廢論壇，借這個機會，分享一下市政基礎(chǔ)領(lǐng)域PPP發(fā)展及若干重點問題，談一點個人淺薄的觀點和看法，不當之處，希望大家批評指正。從四個方面來講，第一，市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是推行PPP的排頭兵和主戰(zhàn)場。第二，市政基礎(chǔ)領(lǐng)域推行PPP的前景可期，第三，對推進市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP的幾點建議，第四，講一下社會資本參與PPP項目要堅持“四心”原則。

一、市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是推行PPP的排頭兵和主戰(zhàn)場

為什么叫排頭兵呢？大家都知道在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域我們國家推行PPP的時間是比較長的。PPP這兩年很熱，但其實PPP在上個世紀80年代PPP就進入了中國，最先是在交通和能源領(lǐng)域，隨后很快進入到市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。在2004年，原建設(shè)部出臺了《市政公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，明確鼓勵非公有資本進入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運營和管理。在建設(shè)部相關(guān)文件及政策的推動下，市政工程特許經(jīng)營取得重大進展，建設(shè)部主導(dǎo)制定5個市政行業(yè)的特許經(jīng)營協(xié)議范本，大量特許經(jīng)營BOT項目在市政建設(shè)領(lǐng)域得以應(yīng)用。所以說，市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展PPP的時間比較長。

至于說主戰(zhàn)場，是因為市政基礎(chǔ)領(lǐng)域PPP項目的量比較多。去年5月份，國家發(fā)展改革委就建立了首個國家部委層面的PPP項目庫，到目前為止，已先后發(fā)布了三批PPP項目，總的項目數(shù)量3764個，總投資大約6.4萬億元。我們做了一張表（如下圖），大家可以看出來，其中的市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的項目有1644個，遙遙領(lǐng)先于其他領(lǐng)域。

我們今年8月份對發(fā)布的前兩批PPP項目的簽約情況進行了摸底，到今年7月份，發(fā)改委推介的前兩批PPP項目總簽約率為35.1%，已簽約項目投資規(guī)模超萬億元，其中第一批項目簽約率達57.8%。簽約項目主要集中在市政設(shè)施、交通設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和學(xué)校、醫(yī)院、體育等公共服務(wù)領(lǐng)域，其中，污水、垃圾處理項目個數(shù)占比為27.9%；供水、供熱、燃氣等項目占20.5%；鐵路、公路、港口等項目占15.8%；學(xué)校、醫(yī)院、體育等項目占12%。這些項目大多都有較為穩(wěn)定的收益。

從投資規(guī)模看，1億元以下的項目118個，占簽約項目的比例為19.1%；1－10億元項目332個，占53.6%；10－50億元項目112個，占18.1%；50億元及以上項目57個，占9.2%。規(guī)模在1-10億元之間的簽約項目最多，其次是1億元以下的項目，10億元以下的PPP項目落地率較高。

二、市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP的前景可期

改革開放以來，到2014年初，我國大概實施了三千多個特許經(jīng)營項目，這些項目大部分都集中在高速公路、軌道交通、污水垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，有豐富的經(jīng)驗可供總結(jié)，為新的時期推進市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目提供了很好的借鑒。

反觀大批特許經(jīng)營項目的成熟落地，同時對照現(xiàn)在，我們能發(fā)現(xiàn)推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)這個過程遠遠沒有完成。這個過程肯定要帶來大量的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，引進PPP有利于提高建設(shè)效率；有建設(shè)需求，隨之而來也會有資金需求，推進PPP模式，有助于緩解政府的資金壓力；項目數(shù)量多，會增加一定的建設(shè)運營風險，推行PPP模式，由社會資本方來風險建設(shè)運營風險，有助于市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的推進。這三點綜合來看，從量的方面來講，我們要推進新型城鎮(zhèn)化，要實現(xiàn)大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)移，與之相伴的肯定要有大量的市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目的需求。

從質(zhì)的方面來講，也能看到是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP的前景。從十三五開始，我們倡導(dǎo)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，從推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的角度來講，需要補短板。其中市政基礎(chǔ)設(shè)施非常重要，比如今年南方一些地區(qū)發(fā)生城市內(nèi)澇，就反映了我們在城市排水建設(shè)方面還存在很多短板。同時，也產(chǎn)生了一些新的市政基礎(chǔ)設(shè)施形態(tài)，比如這幾年大量推進的海綿城市，地下綜合管廊，黑臭水體治理等。

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此外，市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目因其本身的特點，更適合采用PPP模式。根據(jù)對國家發(fā)展改革委項目庫已經(jīng)簽約項目分析，我們認為，比較適合推行PPP的項目大概有三個特點，第一，規(guī)模適中?？傮w來講，單個項目投資規(guī)模在10億元以下的更適合采用PPP模式。第二，有穩(wěn)定的回報。項目本身是否具有穩(wěn)定的收益，對PPP模式至關(guān)重要。我們大部分的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目都有這樣的特征。第三，是前期條件成熟，最好是已完成立項決策程序，項目邊界清晰，這樣有利于我們更好的去選擇社會資本方?？梢钥闯觯覀兇蟛糠质姓A(chǔ)設(shè)施項目是符合這三個特點的。并且，這幾年隨著PPP推進，以往一些政府付費的、很少采用PPP模式的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，現(xiàn)在也開始采用PPP模式，這也可以看做一個契機。

三、對推進市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP的幾點建議

結(jié)合我自己的工作，對推進市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP談幾點個人的體會。

第一點，我們要認真總結(jié)以往的成功經(jīng)驗和失敗案例。因為這個領(lǐng)域推行PPP時間比較長，項目數(shù)量比較多，有成功的，也有失敗的。有時候一個項目失敗了，它的影響會很大，甚至?xí)绊懙竭@個行業(yè)中PPP模式的發(fā)展。失敗的項目經(jīng)驗，既是我們的教訓(xùn)，也是我們的財富。在新的時期，我們在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP，一定要認真總結(jié)以往的經(jīng)驗和教訓(xùn)。1995年，原國家計委，也就是發(fā)改委的前身，曾經(jīng)組織了五個重點BOT項目的總結(jié)交流。目前，我們也準備組織有關(guān)咨詢機構(gòu)對兩個運營比較成功的項目進行后評估，一個是廣西來賓B電廠，另一個是成都第六水廠。

第二點，要合理運用價格和收費機制，適當延長特許經(jīng)營年限，構(gòu)建合理投資回報。不光是市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，對所有推行PPP項目都是適用的。但是具體到市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，我覺得這里面可做的文章還非常多。我們很多市政基礎(chǔ)設(shè)施具體領(lǐng)域的價格及時調(diào)整的機制還沒有建立，甚至一些收費機制還沒有建立，這方面需要做的事情還非常多的。

第三點，要加以創(chuàng)新和突破。創(chuàng)新有四個方面，一是加強技術(shù)創(chuàng)新，降低成本，提高安全性。目前大部分市政基礎(chǔ)設(shè)施項目回報率是比較低的，如果我們用技術(shù)創(chuàng)新來降低成本，就在PPP競爭中領(lǐng)先了一步。二是要加強管理創(chuàng)新?，F(xiàn)在很多項目是分散經(jīng)營的，如果我們能把這些小而分散的基礎(chǔ)設(shè)施項目打包運行，提高集約化管理水平，無論是對經(jīng)營者來講還是對項目本身來講，都非常有益處。今年10月份，我們和住建部聯(lián)合發(fā)布了一個通知，準備在全國每個省市選擇一個中小城市，開展重大市政工程的PPP創(chuàng)新工作。這個創(chuàng)新的內(nèi)容之一就是希望能夠通過提高行業(yè)的集中度，來提高項目盈利能力，推進行業(yè)的發(fā)展。三是商業(yè)模式的創(chuàng)新。我們的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目大部分就是做在城市里面，由于它地理位置相對獨特性，商業(yè)模式創(chuàng)新的可能性就更大，應(yīng)該多做文章。四是要拓寬投融資方式?，F(xiàn)在市場上資金量比較大，但我們?nèi)边m合PPP項目的、成本比較低的、期限比較長的資金。在這方面，國家發(fā)展改革委發(fā)揮了自身的優(yōu)勢，目前我們投資司正會同財經(jīng)司，在研究設(shè)立PPP專項企業(yè)債券，現(xiàn)在已經(jīng)設(shè)立了幾個專項企業(yè)債券。我們想開發(fā)出適合PPP項目特點的企業(yè)債券，來更好的降低PPP項目的融資成本。

第四點，構(gòu)建多元化的退出機制，盤活存量。PPP項目現(xiàn)在經(jīng)營期限一般在十年以上，今后可能有三四十年期限的PPP項目出現(xiàn)。在這么長的時間當中，要求社會資本方始終如一的堅守這個行業(yè)，經(jīng)營方向不發(fā)生調(diào)整，也是很困難的。PPP項目的資產(chǎn)流動性越強，它就越能吸引更多的社會資本來投入。如何來提高PPP項目的資產(chǎn)流動性，是推進PPP模式發(fā)展非常重要的一個內(nèi)容。我覺得應(yīng)該把PPP項目與資本市場的深化和發(fā)展相結(jié)合，依托各類的產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓，資產(chǎn)證券化等方式，來豐富PPP項目的投資退出渠道，提高對PPP項目未來收益的變現(xiàn)能力。前不久，上海產(chǎn)權(quán)交易所找過我們，想和我們合作，研究能不能依托上海產(chǎn)權(quán)交易中心，來探討怎么樣加強PPP項目的產(chǎn)權(quán)交易。

第五點，要建立聯(lián)審機制。PPP項目的推行涉及到很多部門，立項涉及到投資部門，定價、收費標準涉及到物價部門，政府補貼涉及到財政部門，還有行業(yè)部門、土地、規(guī)劃等。簡政放權(quán)，簡化程序，提高效率，是這一屆政府一個明確的要求，在推進PPP當中，這一點應(yīng)也應(yīng)該堅決貫徹，應(yīng)該按照黨中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革意見的要求，在PPP模式當中建立聯(lián)審機制，發(fā)揮部門合力，切實提高項目的審核效率，加快推動PPP項目落地。

第六點，在選擇社會資本的時候應(yīng)該更多地采用招投標方式。為什么這么說呢？前不久國務(wù)院研究室發(fā)布了一個研究報告，是他們?nèi)ビ⒎▏{(diào)研之后發(fā)布的。報告提出，英國的PPP為什么成功？其中有一條，在PPP模式下，公共產(chǎn)品供給效率和質(zhì)量的提高，是通過競爭實現(xiàn)的。競爭越充分，社會資本的選擇才會越合理，最終產(chǎn)品效率的提高才有保證?，F(xiàn)在的PPP項目在選擇社會資本方的時候，模式不一致。在這點上要從兩個角度去考慮，一個是從事情的本質(zhì)，哪個更有利于我們真正實現(xiàn)PPP的目的？第二，要依照法律法規(guī)，在目前招標投標法、政府采購法等法律對PPP項目社會資本方的選擇沒有作出調(diào)整之前，我們還是應(yīng)該遵守現(xiàn)行的法律法規(guī)。

四、社會資本參與要堅持“四心”原則

今年11月18號，我們和工商聯(lián)經(jīng)濟部組織了專門民營企業(yè)的PPP推介會，在會上我們提出了這“四心”。

第一點，是堅定信心。

要對我們黨和國家發(fā)展民營經(jīng)濟的大政方針有信心。習(xí)近平在今年兩會上提出，公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。11月27日中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，對完善產(chǎn)權(quán)保護制度、推進產(chǎn)權(quán)保護法治化有關(guān)工作進行了全面部署。通過今年以來這一系列講話及文件，都可以看出來黨和國家支持民營企業(yè)，發(fā)展民營經(jīng)濟，這個方針是一直沒有改變。

要對我們國家的經(jīng)濟發(fā)展前景有信心。雖然我們現(xiàn)在經(jīng)濟增速在下降，但總的趨勢是好的。特別是今年8月份以來，一直到現(xiàn)在，在我們國家沒有出臺大的刺激政策的情況下，經(jīng)濟運行出現(xiàn)了回暖企穩(wěn)的局面，從8月份很多指標都表明，無論是PPI、PMI還是鐵路的貨運周轉(zhuǎn)量，包括鋼鐵、煤炭的價格等等一系列的指標，包括民間投資的增速，都展現(xiàn)了我們現(xiàn)在中國經(jīng)濟可能真的有人說是L型的，目前已到了L的底部了，新的增長動力正在加快形成并不斷積蓄力量，經(jīng)濟發(fā)展前景廣闊。

要對參與PPP有信心。大家說現(xiàn)在PPP都是國有企業(yè)在玩，這個話也對也不對。根據(jù)有關(guān)機構(gòu)的統(tǒng)計，從14年以來，大約簽PPP項目的是有一千多個，在一千多個PPP項目當中，項目個數(shù)來講，55%的項目是由民營企業(yè)作為牽頭企業(yè)中標的，國有企業(yè)中標的只占45%，所以從項目個數(shù)上來講，民營企業(yè)參與PPP項目參與不了，這個說法是不成立的。但是從結(jié)構(gòu)上來看，從投資規(guī)模上來看，民營企業(yè)參與的主要是一些投資規(guī)模比較小的項目，大的項目，特別是軌道交通、高速公路等，主要是國企央企拿到的。從基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，民間投資的增速來看，1-10月份，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域民間投資增速是4.9%，比1-9月份提高了一個百分點，比同期整體的民間投資增速高了兩個百分點。參與PPP項目的民營企業(yè)也快速增加，PPP領(lǐng)域出現(xiàn)了龍元建設(shè)、碧水源、東方園林、華夏幸福等一批典型民營企業(yè)代表。同時，證券市場上首次出現(xiàn)了PPP概念股，股價不斷上漲，這說明市場對民營企業(yè)參與PPP的前景開始認可。

第二點，充滿誠心。我們做PPP項目，不僅是為了賺錢，更是一種事業(yè)。PPP項目運營周期較長、投資回報率相對較低，但卻是利國利民的事業(yè)。做制造業(yè)、房地產(chǎn)投資，自負盈虧、自擔風險。做PPP，核心是要更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，同時，政府又提供了很多保障措施，因此民營企業(yè)參與PPP項目，不能只想著賺快錢、賺熱錢，要踏踏實實做好建設(shè)、管理、運營等每一個階段工作，切實提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，誠心誠意為社會公眾謀利益。

第三點要保持專心。PPP模式不僅僅是解決政府投入資金不足問題，更重要的是充分發(fā)揮社會資本在建設(shè)、運營等方面的專長，各得其所、各盡所長，共同推動項目更好實施。打鐵先要自身硬，民營企業(yè)要更好地參與PPP項目，就要潛心修煉，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，彌補自身不足，努力提高專業(yè)能力和水平。

第四要有恒心。目前，民營企業(yè)參與PPP項目較少，參與時間較短、經(jīng)驗較少，因此需要一個適應(yīng)過程，不能一蹴而就。此外，很多PPP項目長達二、三十年，民營企業(yè)拿到PPP項目后，也要做好長期堅守、打持久戰(zhàn)的準備。唯有持之以恒，方能業(yè)立功成。

這是我對市政基礎(chǔ)設(shè)施域領(lǐng)域PPP項目的一些不成熟的看法，希望得到批評指正。

附：現(xiàn)場提問

問：很多城市都在大規(guī)模的規(guī)劃城市PPP項目，但中小型城市可能財政收入方面還不是特別好。PPP盤子已經(jīng)到了幾百億這種規(guī)模，遠遠超過小城市財政規(guī)模的比例，很多市場投資人對未來財政對PPP項目支付能力擔心，不太敢進入，你對這種情況怎么評價？將來有什么樣的政策措施嗎？

韓志峰：這個問題非常好，現(xiàn)在推進PPP要行穩(wěn)志遠，不能操之過急。現(xiàn)在一些地方政府對PPP更多還是從融資角度去看待，有時候會出現(xiàn)不顧自身的經(jīng)濟發(fā)展狀況，不顧自身財政的承受能力，來大規(guī)模地推進PPP項目。要解決這個問題，主要從三點來考慮，第一點一定要端正我們的指導(dǎo)思想。推進中國PPP要腳踏實地，不要急于求成，否則就會給將來造成很多隱患。第二，我們從管理上來講，一定要對地方政府超出自身承受能力去推進PPP加以約束。盡管現(xiàn)在從預(yù)算上來講，不會把這個支出列為它的負債，但是你將來的支出是實實在在的。不管它是否列入地方政府債務(wù)，都有必要加以管理管控。第三，我們要盡可能地建立PPP多種投資回報機制，不要把希望只寄托在政府財政上，更應(yīng)該向市場要效益，這樣PPP項目才能做得更多更好。

編輯： 趙凡