由于大而泛的推廣模式效果不佳，更加精準、更高效率的PPP實踐模式成為各界期待。日前，財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌公開表示，當前要抓好實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證等關鍵節(jié)點工作，把好關口，切實解決PPP泛化異化問題。

據(jù)不完全統(tǒng)計，這已經(jīng)是今年5月以來，相關部委第五次就PPP監(jiān)管表態(tài)或發(fā)文。實際上，隨著相關監(jiān)管政策不斷加碼及調(diào)整，以往“大水漫灌”式、在大量領域助推PPP的政策漸與現(xiàn)狀脫節(jié)，針對特定數(shù)個領域更垂直、更精準的PPP推廣模式正在成型。

從“大水漫灌”到精準推進

時鐘撥回到2014年9月，財政部首次專門就PPP模式發(fā)布框架性指導意見，一場PPP風暴開始席卷全國多個領域。彼時，大到基礎設施配套建設、小到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園開發(fā)，幾乎公共建設各個領域都有PPP合作的身影。

而在2015年5月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，明確在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用PPP模式。

而在2015年5月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，明確在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用PPP模式。涉及十數(shù)個行業(yè)的PPP推廣，本意在于減輕地方政府的財政負擔并充分調(diào)動大量民資的積極性。

有了國家政策背書，一時間各領域PPP項目開始井噴。財政部政府和社會資本合作中心公布的數(shù)據(jù)顯示，短短三年時間內(nèi)，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目數(shù)量近1.4萬個，入庫項目金額突破16.5萬億元，PPP市場的火熱也推動了上市公司PPP訂單和業(yè)績的倍數(shù)級增長。

不過去年底以來，情況出現(xiàn)了微妙的變化，有別于此前的“大水漫灌”式普及，更精準、垂直的PPP推廣模式開始成型。財政部發(fā)文首次提出了統(tǒng)籌推進公共服務領域深化PPP改革的思路，明確在垃圾處理、污水處理等中央財政給予支持的公共服務領域，可探索開展“強制”試點。隨后，民政部等三部門聯(lián)合出臺意見，引導和鼓勵社會資本通過PPP模式，參與養(yǎng)老機構、社區(qū)養(yǎng)老體系建設、醫(yī)養(yǎng)健融合發(fā)展，構建多層次、多渠道、多樣化的養(yǎng)老服務市場。

與此同時，針對PPP領域的監(jiān)管政策也開始收緊。今年5月以來，據(jù)不完全統(tǒng)計，相關部門及負責人已連續(xù)五次就加強監(jiān)管做出表態(tài)。例如，國務院法制辦、財政部發(fā)布《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》等文件；并正式就《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》公開征求意見，目的在于列出鼓勵、限制、禁止三大類，便利民資投資。

政策寬泛民資卻步

“過去‘普降暴雨’的推廣模式過于寬泛，反倒使得民資‘眼花繚亂’，不敢輕易投資，確實到了需要調(diào)整的時機”，首經(jīng)貿(mào)大學產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所所長陳及分析稱，實際上PPP模式絕對不是無所不包，相關部門應該集中財力和精力，引導民資進入哪些真正具有潛力并且能夠?qū)崿F(xiàn)突破的領域。

在陳及看來，污水處理、養(yǎng)老之所以能占得PPP重點推廣的先機，與自身項目性質(zhì)關系密切，污水處理是城市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要需求之一，在改善環(huán)境的同時也具有一定的預期收益；而隨著中國老齡化程度不斷深化，養(yǎng)老需求激增，但大部分地區(qū)尤其是一線城市養(yǎng)老設施服務嚴重不足，是典型的賣方市場，同樣具有較高的預期收益。“更重要的是，上述項目都屬于長期持久建設項目，發(fā)展前景穩(wěn)定，政府資金的先期進駐更是給民資吃下了‘定心丸’”。

大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥則指出，根據(jù)規(guī)定，PPP模式主要適用于公共產(chǎn)品和公共服務領域、諸如自來水、教育等，但是房地產(chǎn)項目并不是公共項目，此前，有地方出現(xiàn)的、商業(yè)地產(chǎn)項目借PPP的旗號大行其道就是明顯的違規(guī)。

而PPP整體監(jiān)管收緊的背后，則是頻現(xiàn)的諸多亂象。有業(yè)內(nèi)專家直言，在PPP模式高速擴張的背后，不少項目暴露出明股實債、重建設輕運營、偽PPP等隱憂。例如，一些政府付費類項目通過“工程可用性付費+少量運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任，實際上都是由政府兜底項目風險。尤為突出的還有PPP適用范圍“泛化”問題，史耀斌曾公開表示，有一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項目拿來包裝成PPP，借助“綠色通道”實現(xiàn)快速審批和融資，不僅繞過相關產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，也會影響宏觀調(diào)控效果。

“如果在當前的大背景下，地方政府推廣PPP尚不知道節(jié)制、謹慎，那么不僅最終效率低下，也會因為持續(xù)過熱的投資、連續(xù)上馬的項目加劇地方財政風險”，陳及告訴北京商報記者，我國強化對PPP監(jiān)管正是為了防止這類情況發(fā)生。

高效新模式漸成型

分析認為，精準化和強監(jiān)管都只是總結過去經(jīng)驗做出的第一步調(diào)整。實際上，在歷經(jīng)三年的PPP模式推廣，我國相關部門正積極探索契合當前經(jīng)濟管理體制，且能有效推進PPP的管理路徑。

陳及直言，要實現(xiàn)精準化、垂直化的PPP管理，應該讓政府主管部門在主管領域的PPP項目上擁有絕對話語權，而不是僅靠成立一個新投資公司包攬一切，過去由于領域交叉，個別監(jiān)管部門專業(yè)能力不足卻亂伸手，未來新的管理模式或許有望實現(xiàn)權利界限分明，做得好獎勵、做不好懲罰。在陳及看來，今后環(huán)境治理和基礎設施建設領域都十分適合PPP模式的深入推廣，如何提升現(xiàn)有公共產(chǎn)品市場化空間則有待進一步探討，“香港地鐵在建設過程中實現(xiàn)了地上地下商業(yè)全面開發(fā)，確保公共領域有更多自由空間和更高的盈利水平，這一點值得內(nèi)地借鑒嘗試”。

“凡不屬于公共項目的私人產(chǎn)品都不適合也不應該運用PPP模式加以開發(fā)，未來我國針對房地產(chǎn)等項目的‘偽PPP’、PPP模式‘泛化’問題需要給予更嚴格的監(jiān)管”，金永祥向北京商報記者分析稱，在更規(guī)范化的監(jiān)管模式形成后，金融機構的合規(guī)審查勢必更加嚴格，被排除在公共產(chǎn)品、公共服務領域以外的項目更加難以得到政策支持、尤其是銀行資金支持，這就從源頭上卡死了違規(guī)。

E20研究院執(zhí)行院長、國家發(fā)改委財政部PPP“雙庫”專家薛濤透露，目前國內(nèi)一些城市已開始編制投融資規(guī)劃，明確未來中長期（5-10年）重大投資項目清單、投資規(guī)模、資金需求和政府債務規(guī)模等，設計城市資金信用、債務平衡和投融資為一體的實施方案，并特別對各領域PPP項目按照輕重緩急進行合理設計、有序安排?！斑@種方法不僅解決了地方規(guī)劃落地、項目對接以及政府和市場銜接問題，也能解決政府和社會資本之間的信用問題，促進雙方伙伴關系得以建立并可持續(xù)”，薛濤表示，而從與現(xiàn)有政策的結合來看，未來類似方法也可與國家提出的建立中長期財政規(guī)劃和預算框架進行銜接，對今后一段時期的政府財力作出理性的統(tǒng)籌、中長期的安排。

編輯： 徐冰冰