由于大而泛的推廣模式效果不佳，更加精準(zhǔn)、更高效率的PPP實(shí)踐模式成為各界期待。日前，財(cái)政部副部長(zhǎng)、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)史耀斌公開(kāi)表示，當(dāng)前要抓好實(shí)施方案編制、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)工作，把好關(guān)口，切實(shí)解決PPP泛化異化問(wèn)題。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這已經(jīng)是今年5月以來(lái)，相關(guān)部委第五次就PPP監(jiān)管表態(tài)或發(fā)文。實(shí)際上，隨著相關(guān)監(jiān)管政策不斷加碼及調(diào)整，以往“大水漫灌”式、在大量領(lǐng)域助推PPP的政策漸與現(xiàn)狀脫節(jié)，針對(duì)特定數(shù)個(gè)領(lǐng)域更垂直、更精準(zhǔn)的PPP推廣模式正在成型。

從“大水漫灌”到精準(zhǔn)推進(jìn)

時(shí)鐘撥回到2014年9月，財(cái)政部首次專(zhuān)門(mén)就PPP模式發(fā)布框架性指導(dǎo)意見(jiàn)，一場(chǎng)PPP風(fēng)暴開(kāi)始席卷全國(guó)多個(gè)領(lǐng)域。彼時(shí)，大到基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、小到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園開(kāi)發(fā)，幾乎公共建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域都有PPP合作的身影。

而在2015年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，明確在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用PPP模式。

而在2015年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，明確在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用PPP模式。涉及十?dāng)?shù)個(gè)行業(yè)的PPP推廣，本意在于減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)并充分調(diào)動(dòng)大量民資的積極性。

有了國(guó)家政策背書(shū)，一時(shí)間各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目開(kāi)始井噴。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心公布的數(shù)據(jù)顯示，短短三年時(shí)間內(nèi)，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量近1.4萬(wàn)個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額突破16.5萬(wàn)億元，PPP市場(chǎng)的火熱也推動(dòng)了上市公司PPP訂單和業(yè)績(jī)的倍數(shù)級(jí)增長(zhǎng)。

不過(guò)去年底以來(lái)，情況出現(xiàn)了微妙的變化，有別于此前的“大水漫灌”式普及，更精準(zhǔn)、垂直的PPP推廣模式開(kāi)始成型。財(cái)政部發(fā)文首次提出了統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革的思路，明確在垃圾處理、污水處理等中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，可探索開(kāi)展“強(qiáng)制”試點(diǎn)。隨后，民政部等三部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)意見(jiàn)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)PPP模式，參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老體系建設(shè)、醫(yī)養(yǎng)健融合發(fā)展，構(gòu)建多層次、多渠道、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。

與此同時(shí)，針對(duì)PPP領(lǐng)域的監(jiān)管政策也開(kāi)始收緊。今年5月以來(lái)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，相關(guān)部門(mén)及負(fù)責(zé)人已連續(xù)五次就加強(qiáng)監(jiān)管做出表態(tài)。例如，國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》等文件；并正式就《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》公開(kāi)征求意見(jiàn)，目的在于列出鼓勵(lì)、限制、禁止三大類(lèi)，便利民資投資。

政策寬泛民資卻步

“過(guò)去‘普降暴雨’的推廣模式過(guò)于寬泛，反倒使得民資‘眼花繚亂’，不敢輕易投資，確實(shí)到了需要調(diào)整的時(shí)機(jī)”，首經(jīng)貿(mào)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)陳及分析稱(chēng)，實(shí)際上PPP模式絕對(duì)不是無(wú)所不包，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該集中財(cái)力和精力，引導(dǎo)民資進(jìn)入哪些真正具有潛力并且能夠?qū)崿F(xiàn)突破的領(lǐng)域。

在陳及看來(lái)，污水處理、養(yǎng)老之所以能占得PPP重點(diǎn)推廣的先機(jī)，與自身項(xiàng)目性質(zhì)關(guān)系密切，污水處理是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要需求之一，在改善環(huán)境的同時(shí)也具有一定的預(yù)期收益；而隨著中國(guó)老齡化程度不斷深化，養(yǎng)老需求激增，但大部分地區(qū)尤其是一線(xiàn)城市養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)嚴(yán)重不足，是典型的賣(mài)方市場(chǎng)，同樣具有較高的預(yù)期收益?！案匾氖牵鲜鲰?xiàng)目都屬于長(zhǎng)期持久建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)展前景穩(wěn)定，政府資金的先期進(jìn)駐更是給民資吃下了‘定心丸’”。

大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥則指出，根據(jù)規(guī)定，PPP模式主要適用于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域、諸如自來(lái)水、教育等，但是房地產(chǎn)項(xiàng)目并不是公共項(xiàng)目，此前，有地方出現(xiàn)的、商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目借PPP的旗號(hào)大行其道就是明顯的違規(guī)。

而PPP整體監(jiān)管收緊的背后，則是頻現(xiàn)的諸多亂象。有業(yè)內(nèi)專(zhuān)家直言，在PPP模式高速擴(kuò)張的背后，不少項(xiàng)目暴露出明股實(shí)債、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、偽PPP等隱憂(yōu)。例如，一些政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目通過(guò)“工程可用性付費(fèi)+少量運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任，實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。尤為突出的還有PPP適用范圍“泛化”問(wèn)題，史耀斌曾公開(kāi)表示，有一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目拿來(lái)包裝成PPP，借助“綠色通道”實(shí)現(xiàn)快速審批和融資，不僅繞過(guò)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，也會(huì)影響宏觀(guān)調(diào)控效果。

“如果在當(dāng)前的大背景下，地方政府推廣PPP尚不知道節(jié)制、謹(jǐn)慎，那么不僅最終效率低下，也會(huì)因?yàn)槌掷m(xù)過(guò)熱的投資、連續(xù)上馬的項(xiàng)目加劇地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”，陳及告訴北京商報(bào)記者，我國(guó)強(qiáng)化對(duì)PPP監(jiān)管正是為了防止這類(lèi)情況發(fā)生。

高效新模式漸成型

分析認(rèn)為，精準(zhǔn)化和強(qiáng)監(jiān)管都只是總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)做出的第一步調(diào)整。實(shí)際上，在歷經(jīng)三年的PPP模式推廣，我國(guó)相關(guān)部門(mén)正積極探索契合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)管理體制，且能有效推進(jìn)PPP的管理路徑。

陳及直言，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化、垂直化的PPP管理，應(yīng)該讓政府主管部門(mén)在主管領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目上擁有絕對(duì)話(huà)語(yǔ)權(quán)，而不是僅靠成立一個(gè)新投資公司包攬一切，過(guò)去由于領(lǐng)域交叉，個(gè)別監(jiān)管部門(mén)專(zhuān)業(yè)能力不足卻亂伸手，未來(lái)新的管理模式或許有望實(shí)現(xiàn)權(quán)利界限分明，做得好獎(jiǎng)勵(lì)、做不好懲罰。在陳及看來(lái)，今后環(huán)境治理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域都十分適合PPP模式的深入推廣，如何提升現(xiàn)有公共產(chǎn)品市場(chǎng)化空間則有待進(jìn)一步探討，“香港地鐵在建設(shè)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了地上地下商業(yè)全面開(kāi)發(fā)，確保公共領(lǐng)域有更多自由空間和更高的盈利水平，這一點(diǎn)值得內(nèi)地借鑒嘗試”。

“凡不屬于公共項(xiàng)目的私人產(chǎn)品都不適合也不應(yīng)該運(yùn)用PPP模式加以開(kāi)發(fā)，未來(lái)我國(guó)針對(duì)房地產(chǎn)等項(xiàng)目的‘偽PPP’、PPP模式‘泛化’問(wèn)題需要給予更嚴(yán)格的監(jiān)管”，金永祥向北京商報(bào)記者分析稱(chēng)，在更規(guī)范化的監(jiān)管模式形成后，金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)審查勢(shì)必更加嚴(yán)格，被排除在公共產(chǎn)品、公共服務(wù)領(lǐng)域以外的項(xiàng)目更加難以得到政策支持、尤其是銀行資金支持，這就從源頭上卡死了違規(guī)。

E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委財(cái)政部PPP“雙庫(kù)”專(zhuān)家薛濤透露，目前國(guó)內(nèi)一些城市已開(kāi)始編制投融資規(guī)劃，明確未來(lái)中長(zhǎng)期（5-10年）重大投資項(xiàng)目清單、投資規(guī)模、資金需求和政府債務(wù)規(guī)模等，設(shè)計(jì)城市資金信用、債務(wù)平衡和投融資為一體的實(shí)施方案，并特別對(duì)各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目按照輕重緩急進(jìn)行合理設(shè)計(jì)、有序安排。“這種方法不僅解決了地方規(guī)劃落地、項(xiàng)目對(duì)接以及政府和市場(chǎng)銜接問(wèn)題，也能解決政府和社會(huì)資本之間的信用問(wèn)題，促進(jìn)雙方伙伴關(guān)系得以建立并可持續(xù)”，薛濤表示，而從與現(xiàn)有政策的結(jié)合來(lái)看，未來(lái)類(lèi)似方法也可與國(guó)家提出的建立中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算框架進(jìn)行銜接，對(duì)今后一段時(shí)期的政府財(cái)力作出理性的統(tǒng)籌、中長(zhǎng)期的安排。

編輯： 徐冰冰