推動了四年的中國式PPP現(xiàn)在面臨著“迷失方向”的困境。

最近老金比較擔(dān)憂他所從事的PPP的行業(yè)發(fā)展問題，在朋友圈發(fā)出了一則“給重病患者又一劑猛藥，看起來很專業(yè)的感嘆?！?/p>

老金是大岳咨詢的總經(jīng)理金永祥，在過去的四年中，金永祥所在的公司為PPP的各個參與方提供了大約1000多個項(xiàng)目的專業(yè)服務(wù)。

PPP即政府與社會資本合作，在2013年年底財(cái)政部提出推動PPP，截至2017年9月末，全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺中全國入庫項(xiàng)目：合計(jì)14,220個，累計(jì)投資額17.8萬億元。

但是一個高速發(fā)展的PPP市場在2017年的下半年突然剎車，進(jìn)行規(guī)范，到了年底更是面臨著走到“末路”的風(fēng)險(xiǎn)。

金永祥擔(dān)憂的是推動了四年的PPP如果規(guī)范工作做得不好，會遭遇到挫折。他所說的挫折是指現(xiàn)在多個部委出臺文件對PPP進(jìn)行規(guī)范。但是他認(rèn)為，規(guī)范是正常和理性的，但是規(guī)范過度可能會遇到挫折，一個政府部門出文件可以理解為規(guī)范PPP， 現(xiàn)在多個部門出文件，一個部門劃一個圈，其他兩個部門再畫圈，這樣也就意味著PPP只能在這三個圓圈的交集部分操作，意味著PPP的大幅萎縮。

“經(jīng)過四年的快速發(fā)展PPP確實(shí)需要規(guī)范，但力度也應(yīng)該適中。相比以前的融資平臺、BT(建設(shè)-移交)、土地財(cái)政等，PPP模式更具優(yōu)勢，它更加公開透明，能制約政府投資沖動，PPP有問題不能就PPP本身說PPP好壞， 43號文之后，各種融資通道已經(jīng)被堵死，各方通過這一機(jī)制的相互博弈中形成市場規(guī)則，使得市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。目前已經(jīng)落地的1萬多億PPP項(xiàng)目效率較高。因此PPP是負(fù)面作用最小的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，規(guī)范PPP不應(yīng)該用力過猛?！苯鹩老楸硎尽?/p>

E20研究院執(zhí)行院長薛濤看來當(dāng)前由于國資委的192號文，財(cái)政部的92號文，加上中國人民銀行資管新政六條的多重作用下，市場上對PPP的前景出現(xiàn)悲觀情緒，四年不到的PPP面臨一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

政策疊加

財(cái)政部帶頭推動了這輪PPP，也帶頭開始規(guī)范此輪PPP的發(fā)展速度。

金永祥所說的多個圈，也就是多個部委的文件分別是指財(cái)政部的92號文，國資委的192號文，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)。

一位PPP專家看來，一個政策可以接受，但是層層加碼，政策疊加，對于PPP的打擊是毀滅性的。政策疊加所造成的后果就是潑臟水連孩子一起倒出去了。

其實(shí)對于PPP的規(guī)范，財(cái)政部一直在吹風(fēng)， 2017年11月1日，財(cái)政部金融司司長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅在第三屆中國PPP融資論壇中就表示，要堅(jiān)持“穿透管理、公開透明”的原則，一是要堅(jiān)持并強(qiáng)化對資本金的管理。任何投資項(xiàng)目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規(guī)范。

話音未過兩周，財(cái)政部便出臺了關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知。也就是財(cái)政部的92號文，該文要求要求進(jìn)一步規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。

通知的出臺印證了王毅的講話，也印證了財(cái)政部規(guī)范PPP的決心，但是對于PPP的參與者來說，這僅僅是規(guī)范的開始。

之后國資委的192號文，也就是 《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號文，以下簡稱“192號文”)，規(guī)定“納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率?！?明確相關(guān)子企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限;“資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目。”

金永祥認(rèn)為對PPP 影響比較大的，比如規(guī)定央企PPP項(xiàng)目的總量，不能超過凈資產(chǎn)的 ，基本都超過了，沒超過的也是快接近了。其次便是負(fù)債率的85， 央企的負(fù)債率一直比較高。很多超過了。沒超過的也比較接近了。

金永祥的看法得了央企做PPP業(yè)務(wù)人士的認(rèn)可，一位央企從事PPP業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人表示，他們正在學(xué)習(xí)和消化92號文以及192號文，然后進(jìn)行內(nèi)部梳理項(xiàng)目情況，企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部會按照國資委的192號文重新發(fā)新文件。

“財(cái)政部的92號文對項(xiàng)目庫嚴(yán)控和央行資對資管嚴(yán)控的文對剛中標(biāo)的項(xiàng)目影響比較大，希望未來有一個穩(wěn)定的政策環(huán)境”。上述央企PPP業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人表示。

在金永祥看來，這是給PPP這個重病患者下的又一劑猛藥，但是政策的疊加并沒有結(jié)束。2017年11月17日，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)。 這也就是上述PPP業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人所說的嚴(yán)控資管的文。

上述央企PPP業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人表示，雖然還是只是征求意見稿，具體要看正式文件。但是對剛中標(biāo)的項(xiàng)目會有影響，會影響項(xiàng)目融資到位的進(jìn)程，有的PPP項(xiàng)目需要重新設(shè)計(jì)融資方案，另外私募基金參與PPP的杠桿使用會大大減少。

在一位PPP基金管理者看來，央行資管征求意見稿對PPP的應(yīng)該比92號文和192號文的影響更大。資管新規(guī)限制了以銀行為主理財(cái)產(chǎn)品通過期限錯配的方式投入到了PPP項(xiàng)目中，根本性的限制住了PPP的資本金融資和后續(xù)貸款進(jìn)度。對落地和未簽約的項(xiàng)目有著極大的影響。

這樣從財(cái)政部的92號文到國資委的192號文到中國人民銀行等幾部委關(guān)于資管的征求意見稿，等于幾個部門的政策，從PPP項(xiàng)目到資金到社會資本方的參與全部被限制。

在一位PPP專家看來，突然地規(guī)范讓大家都迷失了方向，迷失方向的不僅僅是PPP市場，從政策監(jiān)管層到PPP市場從業(yè)者們都迷失了方向，不知道PPP的下一步在哪里?

那么PPP是就此滅亡又或是置之死地而后生?

未來走向

在如此政策疊加后，未來PPP的走向?qū)绾?金永祥在他的辦公桌后思考，他認(rèn)為，下一步的PPP會艱難，規(guī)范其實(shí)是風(fēng)險(xiǎn)的重新分配，原來是地方政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，成本低，現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)重新分配，風(fēng)險(xiǎn)變成地方政府、金融機(jī)構(gòu)、社會資本共同分擔(dān)，PPP的成本將會上升。社會資本方和金融機(jī)構(gòu)考慮到風(fēng)險(xiǎn)比較大，推動的壓力會比較大，總體的規(guī)模和發(fā)展速度都會降下來。

發(fā)改委在最近則一直對PPP做加法。最近連續(xù)出臺兩份文件，一個是價格改革，一個是加大民營資本進(jìn)入PPP的推動力度。

但是若是因?yàn)?92號文，央企大量退出PPP，民企能填補(bǔ)所留下的市場空缺嗎?

“肯定做不到，首先央企和民企不在一個數(shù)量級，留下的市場空缺不是民企所能填補(bǔ)的?！鄙鲜鯬PP專家判斷。

中誠信國際創(chuàng)新業(yè)務(wù)部高級分析師楊小靜表示，既符合當(dāng)前監(jiān)管要求又具有社會回報(bào)機(jī)制的有一定吸引力的項(xiàng)目是缺乏的。適用于PPP模式的項(xiàng)目，一方面是屬于政府具有提供責(zé)任，另一方面有穩(wěn)定回報(bào)機(jī)制，此外還需要具有一定社會吸引力，這類項(xiàng)目基本集中在供水、供熱、燃?xì)獾裙檬聵I(yè)類項(xiàng)目，這類項(xiàng)目的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目非常少，未來不僅需要從新增項(xiàng)目，還需要在存量項(xiàng)目中挖掘適用于PPP模式的項(xiàng)目，豐富和拓展PPP模式的可能性。

楊小靜認(rèn)為PPP面臨的困境還存在符合PPP要求的合格的社會資本方數(shù)量較少的困境，在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)監(jiān)管的背景下，規(guī)范的PPP項(xiàng)目禁止有政府方的兜底承諾，要求風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，真正的民營企業(yè)往往缺乏進(jìn)入的動力。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤判斷前三年多來的庫內(nèi)PPP實(shí)質(zhì)性落地項(xiàng)目并不如宣傳的那么多，重要的節(jié)點(diǎn)應(yīng)該是要看融資到位;但是也存在一些未入財(cái)政PPP項(xiàng)目庫的其他形式的市場化項(xiàng)目(購買服務(wù)、某些特許經(jīng)營項(xiàng)目甚至一些運(yùn)營性強(qiáng)的PPP項(xiàng)目等)。一增一減，實(shí)際規(guī)模尚難計(jì)算。

“在當(dāng)前的調(diào)整期應(yīng)該充分分析前一段時間PPP中所存在的問題，應(yīng)該有針對性的分領(lǐng)域分行業(yè)分特性來對不同類型的PPP所應(yīng)該關(guān)注的核心問題進(jìn)行分析和規(guī)范，收縮一部分不應(yīng)該操作PPP的地區(qū)、行業(yè)和領(lǐng)域，進(jìn)一步強(qiáng)化信息公開，提高落地項(xiàng)目的品級?！毖硎尽?/p>

上述央企PPP負(fù)責(zé)人表示，現(xiàn)在躲不開國資委的192號文，只能在遵守192號文的前提下，明年加大和地方國企的及民營企業(yè)的合作，預(yù)計(jì)業(yè)務(wù)量會受到些影響，但質(zhì)量會更好。

楊小靜告訴記者， PPP的優(yōu)勢主要來自于地方政府債務(wù)管理相關(guān)政策出臺后，對其地位的肯定以及發(fā)展趨勢的利好。在今年監(jiān)管大年以來，地方融資平臺公司的融資渠道受限，傳統(tǒng)的大量以購買服務(wù)等類型包裝的基建項(xiàng)目或者含政府遠(yuǎn)期回購條款的BT項(xiàng)目因不合規(guī)而被叫停。因此，PPP的優(yōu)勢有：對于地方政府，或者地方融資平臺公司而言，PPP成為規(guī)范化的融資渠道之一，對于PPP模式主導(dǎo)的項(xiàng)目有重要利好，但PPP模式下各方行為會嚴(yán)格規(guī)范。

為什么規(guī)范?

PPP的規(guī)范在2017年的上半年財(cái)政部就已經(jīng)開始，2017年4月財(cái)政部發(fā)等六部委出關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知，通知中明確規(guī)定要規(guī)范政府與社會資本方的合作行為。

薛濤認(rèn)為，這一輪PPP一開始就是以2014年國發(fā)43號文(標(biāo)題是“控制地方性債務(wù)”)為出發(fā)點(diǎn)，將PPP作為控制地方債務(wù)的手段之一，必然要面臨三大不匹配，首先是地方政府洶涌的融資需求與當(dāng)前有限的融資渠道之間的不匹配，各地區(qū)不均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)政收入和均等化公共服務(wù)需求的不匹配，以及各層級政府、社會資本、金融機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)這些各方主體間的目的和能力的不匹配。

“這些會導(dǎo)致一些不適合PPP的項(xiàng)目被迫采用PPP方式，以及過快推進(jìn)PPP、 過度使用PPP等問題，再加上非運(yùn)營類PPP項(xiàng)目“可用性付費(fèi)”機(jī)制設(shè)計(jì)的一些弱點(diǎn)，帶來了現(xiàn)在的問題?！毖嬖V記者，在PPP的高速推進(jìn)中，國家部委各類PPP相關(guān)文件不夠統(tǒng)一，與行業(yè)部門未能及時出臺分門別類的有針對性和效力的文件予以規(guī)范和提高，不少地方政府推進(jìn)PPP目的重在引資目的不純，也是本輪PPP不少項(xiàng)目質(zhì)量不高的原因。

薛濤認(rèn)為，當(dāng)前PPP的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，整個規(guī)制體系尚未完成建設(shè)，導(dǎo)致社會各主體對PPP長期發(fā)展的深度認(rèn)識和信心不足，是一個我們當(dāng)前PPP發(fā)展初期所處的客觀環(huán)境。應(yīng)該深刻分析“工程化”“拉長BT化”“融資化”背后的原因，真正理解好的PPP需要的是真運(yùn)營的核心是只有社會資本在運(yùn)營(可以包括有相當(dāng)技術(shù)難度和績效壓力的長期維護(hù))中體現(xiàn)了比政府自己來做更有充分的優(yōu)勢的時候，才能實(shí)現(xiàn)PPP的唯一價值：長期公共服務(wù)供給效率的提高。

編輯： 程彩云