高速發(fā)展中的PPP市場在2017年下半年突然剎車，面臨困境。

PPP即政府與社會資本合作參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從2013年年底財政部提出推動PPP到2017年9月末，全國各地政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺中的入庫項目合計14,220個，累計投資額17.8萬億元。

“相比以前的融資平臺、BT(建設(shè)—移交)、土地財政等，PPP模式更具優(yōu)勢，它更加公開透明，能制約政府投資沖動。國務(wù)院43號文之后，各種融資通道已經(jīng)被堵死。PPP是目前負(fù)面作用最小的一項經(jīng)濟(jì)政策?！贝笤雷稍児究偨?jīng)理金永祥告訴經(jīng)濟(jì)觀察報。在過去的四年里，大岳咨詢公司為大約1000多個PPP項目的各個參與方提供了專業(yè)服務(wù)。

然而，今年接連出臺的PPP規(guī)范文件，讓金永祥開始擔(dān)憂PPP的行業(yè)發(fā)展問題。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤也持相似觀點。他說，當(dāng)前，在財政部、國資委、央行等部門政策的多重作用下，市場對PPP的前景出現(xiàn)悲觀情緒，PPP面臨一個轉(zhuǎn)折點。

多部門規(guī)范密集發(fā)布

2014年國務(wù)院發(fā)43號文，目標(biāo)是控制地方性債務(wù)。PPP作為控制地方債務(wù)的手段之一，受到追捧。

中誠信國際創(chuàng)新業(yè)務(wù)部高級分析師楊小靜說，PPP的優(yōu)勢在于對地方政府和地方融資平臺公司而言，PPP成為規(guī)范化的融資渠道之一，這對PPP模式主導(dǎo)的項目有重要利好，且PPP模式下各方行為會嚴(yán)格規(guī)范?！耙恍┎贿m合PPP的項目被迫采用PPP方式，以及過快推進(jìn)PPP、過度使用PPP等問題，再加上非運(yùn)營類PPP項目‘可用性付費(fèi)’機(jī)制設(shè)計的一些弱點，帶來了問題?！毖嬖V記者，在PPP的高速推進(jìn)中，不少地方政府推進(jìn)PPP目的重在引資、目的不純，這也導(dǎo)致了不少PPP項目質(zhì)量不高。

2014年，財政部帶頭力推了PPP模式。2017年，財政部又帶頭開始規(guī)范PPP的發(fā)展。

2017年11月1日，財政部金融司司長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅在第三屆中國PPP融資論壇中表示，要堅持“穿透管理、公開透明”的原則，一是要堅持并強(qiáng)化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營。二是要加大信息披露力度，信息透明是最好的規(guī)范。

半個月后的11月16日，財政部便出臺了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》即“財政部92號文”。該通知要求進(jìn)一步規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)項目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量。

通知的出臺印證了王毅的講話，也印證了財政部規(guī)范PPP的決心，但是對于PPP的參與者來說，這僅僅是規(guī)范的開始。

緊接著，國資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》，即“國資委192號文”。其中規(guī)定“納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%”，明確了相關(guān)企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規(guī)模的上限;而“資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項目”又對參與投資PPP項目的企業(yè)進(jìn)行了限制。

金永祥認(rèn)為：“對PPP影響比較大的，一是規(guī)定央企PPP項目的規(guī)模，二是負(fù)債率不得高于85%，央企的負(fù)債率一直比較高。”

這一看法得了央企內(nèi)部做PPP業(yè)務(wù)人士的認(rèn)可。一位在央企從事PPP業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，他們正在學(xué)習(xí)和消化92號文和192號文，然后將對內(nèi)部項目進(jìn)行梳理，企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部還將按照國資委的192號文重新發(fā)文件。

規(guī)范政策并沒有結(jié)束。11月17日，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》。

上述央企PPP業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人告訴記者：“雖然還是只是征求意見稿，但是對剛中標(biāo)的項目會有影響，會影響項目融資到位的進(jìn)程，有的PPP項目需要重新設(shè)計融資方案，此外，私募基金參與PPP的杠桿使用會大大減少?！?p style="text-indent: 2em;">在一位PPP基金管理者看來，央行等部門的資管征求意見稿對PPP的影響比92號文和192號文的影響更大。資管新規(guī)根本性地限制住了PPP的資本金融資和后續(xù)貸款進(jìn)度，對落地和未簽約的項目有著極大的影響?！皬呢斦?2號文、國資委的192號文和央行等關(guān)于資管的征求意見稿，使得PPP從項目到資金，以及社會資本的參與方都被限制?！薄敖?jīng)過四年的快速發(fā)展PPP確實需要規(guī)范，但是規(guī)范過度可能會讓行業(yè)遭遇挫折，一個政府部門出文件可以理解，現(xiàn)在多個部門都出了文件，一個部門劃一個圈，其他部門再畫圈，這就意味著PPP只能在多個圓圈的交集部分操作，可能會導(dǎo)致PPP項目的大幅萎縮。”

“政策疊加所造成的后果就是潑臟水連孩子一起倒出去了?！币晃徊辉妇呙腜PP專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，層層加碼的政策，對于PPP的打擊是幾乎毀滅性的?！按蠹叶济允Я朔较?，迷失方向的不僅僅是PPP市場，從政策監(jiān)管層到PPP市場從業(yè)者們都迷失了方向，不知道PPP的下一步在哪里。”

PPP的未來走向

在如此政策疊加后，未來PPP的走向?qū)绾?金永祥認(rèn)為，下一步的PPP發(fā)展會艱難，規(guī)范其實是風(fēng)險的重新分配，原來是地方政府承擔(dān)風(fēng)險，成本低，現(xiàn)在風(fēng)險分擔(dān)重新分配，風(fēng)險變成地方政府、金融機(jī)構(gòu)、社會資本共同分擔(dān)，PPP的成本將會上升。社會資本方和金融機(jī)構(gòu)考慮到風(fēng)險比較大，推動的壓力會比較大，總體的規(guī)模和發(fā)展速度都會降下來。

國家發(fā)改委則一直在對PPP做加法。最近連續(xù)出臺兩份文件，一個是價格改革，一個是加大民營資本進(jìn)入PPP的推動力度。

但是若是因為192號文，央企大量退出PPP，民企能填補(bǔ)所留下的市場空缺嗎?“肯定做不到，首先央企和民企不在一個數(shù)量級，留下的市場空缺不是民企所能填補(bǔ)的?！鼻笆鯬PP專家告訴記者。

楊小靜表示，既符合當(dāng)前監(jiān)管要求又具有社會回報機(jī)制的，且有一定吸引力的項目是缺乏的?！斑m用于PPP模式的項目，一方面是需要政府承擔(dān)責(zé)任，另一方面有穩(wěn)定回報機(jī)制，此外還需要具有一定社會吸引力，這類項目基本集中在供水、供熱、燃?xì)獾裙檬聵I(yè)類項目，這類項目的優(yōu)質(zhì)項目非常少，未來不僅需要新增項目，還需要在存量項目中挖掘適用于PPP模式的項目，豐富和拓展PPP模式的可能性。”

除了項目少，楊小靜認(rèn)為PPP面臨的困境還包括符合PPP要求的合格的社會資本方數(shù)量較少。在政府債務(wù)風(fēng)險強(qiáng)監(jiān)管的背景下，規(guī)范的PPP項目禁止有政府方的兜底承諾，要求風(fēng)險共擔(dān)，真正的民營企業(yè)往往缺乏進(jìn)入的動力。

薛濤判斷前三年多來的庫內(nèi)PPP實質(zhì)性落地項目并不如宣傳的那么多，重要的節(jié)點應(yīng)該是要看融資到位;但是也存在一些未入財政PPP項目庫的其他形式的市場化項目(購買服務(wù)、某些特許經(jīng)營項目甚至一些運(yùn)營性強(qiáng)的PPP項目等)。一增一減，實際規(guī)模尚難計算。“在當(dāng)前的調(diào)整期應(yīng)該充分分析前一段時間PPP中所存在的問題，應(yīng)該有針對性的分領(lǐng)域、分行業(yè)、分特性來對不同類型的PPP所應(yīng)該關(guān)注的核心問題進(jìn)行分析和規(guī)范，收縮一部分不應(yīng)該操作PPP的地區(qū)、行業(yè)和領(lǐng)域，進(jìn)一步強(qiáng)化信息公開，提高落地項目的品級?！毖硎尽?p style="text-indent: 2em;">前述央企PPP項目負(fù)責(zé)人告訴記者，現(xiàn)在只能在遵守192號文的前提下，加大和地方國企及民企的合作，預(yù)計業(yè)務(wù)量會受到些影響，但質(zhì)量會更好。

楊小靜告訴記者，監(jiān)管政策出臺以來，地方融資平臺公司的融資渠道受限，傳統(tǒng)的大量以購買服務(wù)等類型包裝的基建項目或者含政府遠(yuǎn)期回購條款的BT項目因不合規(guī)而被叫停。

編輯： 程彩云