2018年4月，文旅部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，各方對(duì)旅游領(lǐng)域PPP的關(guān)注明顯提高。旅游PPP項(xiàng)目目前已有多少項(xiàng)目落地？已落地旅游PPP項(xiàng)目能反映哪些現(xiàn)實(shí)？旅游PPP未來走向何方？本文對(duì)已落地的104個(gè)旅游PPP項(xiàng)目進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，總結(jié)現(xiàn)狀特點(diǎn)，并提出旅游PPP未來發(fā)展需重點(diǎn)關(guān)注的方向。

財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)發(fā)布的《2018年第1期季報(bào)(總第10期)》的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月末，管理庫(kù)共清理53個(gè)旅游PPP項(xiàng)目，投資額343億元；旅游示范項(xiàng)目37個(gè)，已落地19個(gè)（落地率51%，明顯低于83.5%的整體示范項(xiàng)目落地率）。截至2018年3月末，管理庫(kù)中共有327個(gè)旅游PPP項(xiàng)目，占管理庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的4%；旅游PPP項(xiàng)目投資額4733億元，占管理庫(kù)項(xiàng)目總投資的4.1%。旅游PPP落地項(xiàng)目95個(gè)（落地率29%，低于44.8%的管理庫(kù)項(xiàng)目落地率），落地投資額1327億元。

而本人根據(jù)4月30日的統(tǒng)計(jì)，管理庫(kù)已落地的旅游PPP項(xiàng)目更新為104個(gè)。以下為從項(xiàng)目細(xì)分類型、所處區(qū)域、投資規(guī)模、合作期限、回報(bào)機(jī)制、中標(biāo)社會(huì)資本類型等幾個(gè)維度分析的結(jié)果。

一、項(xiàng)目類型：文化旅游、旅游配套設(shè)施和生態(tài)旅游項(xiàng)目數(shù)量及投資額均位居前三

財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)中對(duì)旅游PPP項(xiàng)目，主要分為旅游配套設(shè)施、文化旅游、生態(tài)旅游、觀光旅游、農(nóng)業(yè)旅游和其他等幾種細(xì)分類型。

104個(gè)已落地旅游PPP項(xiàng)目中，以項(xiàng)目數(shù)量計(jì)，文化旅游類30個(gè)，占旅游PPP已落地項(xiàng)目的29%；其次是旅游配套設(shè)施類27個(gè)，占26%；排名第三的是生態(tài)旅游26個(gè)，占25%。

以項(xiàng)目投資額計(jì)，位居前三依然分別是文化旅游類、旅游配套設(shè)施類、生態(tài)旅游。其中文化旅游和旅游配套設(shè)施投資額均超過450億元，各占已落地旅游PPP的33%；生態(tài)旅游投資額接近300億元，占21%。

再看各細(xì)分類型的平均投資額，最高的是旅游配套設(shè)施，達(dá)到16.72億元，文化旅游、生態(tài)旅游和觀光旅游均超過10億元，其他和農(nóng)業(yè)旅游則平均為6.7億元和5.9億元。

 
       二、所處區(qū)域：魯黔湘項(xiàng)目數(shù)量居前，江浙魯投資額位列前三；縣級(jí)項(xiàng)目數(shù)和投資額占比均超七成

從已落地旅游PPP所處省份來看，項(xiàng)目數(shù)量上，山東最高，達(dá)到15個(gè)；其次是貴州和湖南，均為12個(gè)；江蘇第四，為8個(gè)。從項(xiàng)目投資額看，浙江最高，達(dá)到342億元（主要是因?yàn)橛?70億元的海鹽濱海國(guó)際度假區(qū)項(xiàng)目）；山東位列第二，投資額達(dá)到191億元，包括金鄉(xiāng)縣蒜都水城旅游開發(fā)項(xiàng)目（51.9億元）、淄博市臨淄區(qū)馬蓮臺(tái)生態(tài)環(huán)境綜合整治工程項(xiàng)目（20億元）、濟(jì)寧市金鄉(xiāng)縣羊山景區(qū)三十六計(jì)兵法智慧園（15.8億元）等9個(gè)超10億元的旅游PPP項(xiàng)目；江蘇排名第三，投資額達(dá)到178億元，包括57.7億元的揚(yáng)州灣頭玉器特色小鎮(zhèn)、26.5億元的駱馬湖旅游度假區(qū)、22.3億元的洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)等投資額大的旅游項(xiàng)目。

而根據(jù)項(xiàng)目所處區(qū)域的類型（省會(huì)本級(jí)、省會(huì)轄區(qū)、地級(jí)市本級(jí)、地級(jí)市轄區(qū)、州府、縣/縣級(jí)市）統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)，從項(xiàng)目數(shù)量來看，縣/縣級(jí)市項(xiàng)目達(dá)71個(gè)，占比68%；地級(jí)市轄區(qū)21個(gè)，占比20%。兩者合計(jì)占比達(dá)到88%。

從項(xiàng)目投資額看，縣/縣級(jí)市項(xiàng)目達(dá)1015億元，占比74%；地級(jí)市轄區(qū)178億元，占比13%。兩者合計(jì)占比達(dá)到87%。

從以上可以看出，當(dāng)前已落地項(xiàng)目PPP在區(qū)域上相對(duì)集中。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)判斷，位于沿海及大城市周邊的旅游PPP項(xiàng)目，因其覆蓋的旅游消費(fèi)群體較多且交通便利，真正實(shí)施執(zhí)行起來的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。有待觀察的主要是中西部地區(qū)，特別是目前絕大多數(shù)旅游PPP項(xiàng)目分布在區(qū)縣一級(jí)，項(xiàng)目本身的商業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目交易模式的合理性、當(dāng)?shù)刎?cái)政支付能力（如果涉及政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助）等都是需要認(rèn)真對(duì)待考慮和評(píng)估的因素。

三、投資額規(guī)模：位于1-20億元之間的項(xiàng)目占83%

104個(gè)已落地旅游PPP項(xiàng)目中，單體投資額最高的是浙江省海鹽濱海國(guó)際度假區(qū)項(xiàng)目（旅游配套設(shè)施類），投資額為270億元；單體投資額最低的是貴州省黔西縣鄉(xiāng)村旅游建設(shè)PPP項(xiàng)目（旅游配套設(shè)施類），投資額為7072萬(wàn)元。

而按照投資額區(qū)間進(jìn)行匯總，我們發(fā)現(xiàn)，投資額位于5億元-10億元的項(xiàng)目共有32個(gè)，占31%；1億元-5億元的項(xiàng)目有31個(gè)，占30%；10億元-20億元的有23個(gè)，占比22%。三者相加共占104個(gè)項(xiàng)目中的83%。位居第四的是20億元-50億元的項(xiàng)目有11個(gè)，占比10%。1億元以下、50億元-100億元、100億元以上的項(xiàng)目均較少。

四、合作期限：多集中在10-20年期間

104個(gè)已落地旅游PPP項(xiàng)目中，10-15年的項(xiàng)目有30個(gè)，占37%；15-20年的項(xiàng)目有19個(gè)，占比為24%。10-20年合計(jì)項(xiàng)目占比達(dá)到61%。20-25年、25-30年的項(xiàng)目分別占比為12%和23%。30年以上的項(xiàng)目也有3個(gè)，占比4%。最長(zhǎng)的是陜西安康市瀛湖文化旅游景區(qū)，合作期為50年。

五、回報(bào)機(jī)制：可行性缺口補(bǔ)助為主，政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)為輔

回報(bào)機(jī)制上，73個(gè)項(xiàng)目為可行性缺口補(bǔ)助，占比為70%；政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)的項(xiàng)目分別為18個(gè)、13個(gè)，占比分別為17%、13%。
因此，政府財(cái)政負(fù)有支出責(zé)任的項(xiàng)目（政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助）合計(jì)為91個(gè)，占比達(dá)到87%。

對(duì)三種回報(bào)機(jī)制下各項(xiàng)目所屬細(xì)分類型再進(jìn)行分析：

（1）政府付費(fèi)的旅游PPP項(xiàng)目中，旅游配套設(shè)施類占45%；觀光旅游、生態(tài)旅游和文化旅游各占22%、22%和11%，合計(jì)55%。理論上，旅游配套設(shè)施PPP如果是為地方旅游項(xiàng)目做配套而設(shè)計(jì)，比如旅游公路、景區(qū)景觀等項(xiàng)目，那回報(bào)機(jī)制上為政府付費(fèi)情有可原，但實(shí)際上個(gè)別文化旅游產(chǎn)業(yè)園、文旅特色小鎮(zhèn)也被歸為旅游配套設(shè)施且設(shè)計(jì)為政府付費(fèi)；而包括文化旅游、生態(tài)旅游及觀光旅游PPP，按理合作內(nèi)容應(yīng)含有旅游經(jīng)營(yíng)、能帶來經(jīng)營(yíng)性收入，應(yīng)為使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，但已落地項(xiàng)目中有10個(gè)此類PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)為政府付費(fèi)。

政府付費(fèi)旅游PPP項(xiàng)目中，合作期限也普遍集中在10-15年，占比達(dá)到83%。其中合作期限為10年的最多，為11個(gè)，占政府付費(fèi)旅游PPP項(xiàng)目總數(shù)的61%。這在一定程度上可能反映出此類項(xiàng)目具有融資上的考慮。在PPP規(guī)范化時(shí)代，各方需特別關(guān)注項(xiàng)目入庫(kù)與清理出庫(kù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，避免違背項(xiàng)目庫(kù)相關(guān)管理的要求而影響項(xiàng)目落地。

（2）使用者付費(fèi)的旅游PPP項(xiàng)目中，文化旅游、觀光旅游、生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)旅游類PPP項(xiàng)目合計(jì)為10個(gè)，占比77%；而旅游配套設(shè)施類PPP也占了23%，從項(xiàng)目名稱和建設(shè)內(nèi)容看基本為旅游集散中心或旅游酒店等。

使用者付費(fèi)的旅游PPP項(xiàng)目中，除個(gè)別合作期為20年、24年外，其余均為30年。這點(diǎn)符合旅游開發(fā)培育期長(zhǎng)、資本收回及獲得盈利需要更長(zhǎng)時(shí)間的特點(diǎn)。

 （3）可行性缺口補(bǔ)助的旅游PPP項(xiàng)目中，文化旅游、生態(tài)旅游兩類PPP項(xiàng)目合計(jì)為43個(gè)，占比約60%；旅游配套設(shè)施類PPP占22%。

可行性缺口補(bǔ)助的旅游PPP項(xiàng)目中，合作期為10年（含）-15年的項(xiàng)目38個(gè)，占52%；15-20年的項(xiàng)目16個(gè)，占21%；20-25年、25-30年（含及以上）分別為8個(gè)和11個(gè)，占比分別為10%、15%。

需要說明的是，因?yàn)轫?xiàng)目詳細(xì)數(shù)據(jù)整理非常耗時(shí)、且信息披露并不充分，本文未對(duì)可行性缺口補(bǔ)助旅游PPP項(xiàng)目再進(jìn)行深度分析。但從部分項(xiàng)目已披露的文件可以看出，不少采取可行性缺口補(bǔ)助的旅游PPP項(xiàng)目，通過使用者付費(fèi)（經(jīng)營(yíng)性收入）部分占比偏低，大頭還是以財(cái)政支出為主，對(duì)地方未來財(cái)政會(huì)造成一定壓力。

六、中標(biāo)社會(huì)資本類型：工程建筑、園林/生態(tài)企業(yè)占主角

104個(gè)已落地旅游PPP項(xiàng)目中，中標(biāo)社會(huì)資本類型多樣。其中，工程建筑類（含建筑型央企、地方工程公司、房地產(chǎn)公司等）社會(huì)資本中標(biāo)其中的40個(gè)項(xiàng)目，占比達(dá)到38%；其次是園林/生態(tài)類（含傳統(tǒng)園林企業(yè)、轉(zhuǎn)型后的生態(tài)環(huán)境企業(yè)）社會(huì)資本中標(biāo)38個(gè)項(xiàng)目，占比為36%；旅游投資類（包括文化旅游公司、生態(tài)旅游公司、酒店經(jīng)營(yíng)公司等）社會(huì)資本中標(biāo)10個(gè)項(xiàng)目，占10%；綜合投資類（主要為地方業(yè)務(wù)多元化的綜合集團(tuán)公司）、地方投資平臺(tái)類（地方城投、建投等）社會(huì)資本各占6%、5%。工程建筑類及園林/生態(tài)類社會(huì)資本中標(biāo)的項(xiàng)目合計(jì)占比達(dá)到74%，而外界期待專業(yè)做旅游運(yùn)營(yíng)和投資的企業(yè)，目前并不活躍。

值得注意的是，投資平臺(tái)類主要為本地城投公司，作為社會(huì)資本參與本地PPP項(xiàng)目是否主體適格有待商榷。金融機(jī)構(gòu)類（含資產(chǎn)管理公司、商業(yè)銀行）作為社會(huì)資本參與旅游類項(xiàng)目，是否更多為融資考慮、而非運(yùn)營(yíng)導(dǎo)向，也是需要關(guān)注的情形。

各類型社會(huì)資本中標(biāo)的旅游PPP項(xiàng)目，按投資額計(jì)算，工程建筑類、園林/生態(tài)類、旅游投資類名列前三。其中前兩者均超過400億元。旅游投資類為354億元（其中浙江省海鹽濱海國(guó)際度假區(qū)一個(gè)項(xiàng)目即為270億元，其他則體量較小）。

從合作期限看，工程建筑類、園林/生態(tài)類社會(huì)資本所中標(biāo)的旅游PPP項(xiàng)目50%位于10年（含）-15年；而旅游投資類社會(huì)資本所中標(biāo)的旅游PPP項(xiàng)目50%集中在25年以上。這可能反映出不同社會(huì)資本所追求的利益不同，對(duì)旅游PPP項(xiàng)目合作期限也有較為顯著的偏好。

在具體企業(yè)，除了部分建筑型央企及地方建筑型國(guó)企外，東方園林、鐵漢生態(tài)、東旭藍(lán)天、億利首建、棕櫚股份、興源環(huán)境、山水文旅、嶺南園林、大千生態(tài)等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的社會(huì)資本較為活躍。以前四家公司為例。

東方園林近年來積極拓展全域旅游業(yè)務(wù)，東方園林及其聯(lián)合體已中標(biāo)了湖南省鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP（財(cái)政部示范項(xiàng)目，投資額20.60億元）、云南省昭通市鹽津縣全域旅游及生態(tài)環(huán)境綜合治理PPP（投資額21.93億元）、河北省邢臺(tái)市南宮市全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目（投資額10.38億元）、安徽滁州明湖文化旅游 PPP （投資額18.13億元）、江蘇省泗洪縣洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目（投資額22.26億元）、江蘇連云港市連云區(qū)全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施（投資額10.67億元）、陜西宜川縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（投資額7.95億元）、云南省文山州富寧縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（投資額約13億元）、廣西龍州縣全域旅游山水連城 PPP（投資額16.21億元）等旅游PPP項(xiàng)目。

鐵漢生態(tài)則突出發(fā)展生態(tài)園林景觀、生態(tài)環(huán)保、生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)四大業(yè)務(wù)，鐵漢生態(tài)及其聯(lián)合體在旅游方面已中標(biāo)了云南省楚雄州牟定縣化佛山慶豐湖旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目（財(cái)政部示范項(xiàng)目，投資額5.64億元）、云南省楚雄市大紫溪山旅游區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（財(cái)政部示范項(xiàng)目，投資額12.55億元）、貴州省六盤水市盤縣西沖河統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游綜合體PPP（投資額10.76億元）、山東省濱州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)獅子劉片區(qū)及黃河古風(fēng)情帶鄉(xiāng)村旅游（投資額5.8億元）等旅游PPP項(xiàng)目。
東旭藍(lán)天及其聯(lián)合體中標(biāo)了貴州省興仁縣放馬坪景區(qū)環(huán)境提升及基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目（二期）（投資額為4.36億元）、湖南省龍山縣惹巴拉土家田園綜合體生態(tài)旅游扶貧 PPP（投資額10.07億元）、貴州甕安縣草塘“十二塘”景觀工程(一期)（投資額10億元）等旅游PPP項(xiàng)目。

億利首建生態(tài)科技有限公司及其組成的聯(lián)合體中標(biāo)了湖北省孝感市大悟縣宣化店旅游名鎮(zhèn)建設(shè)(PPP)（財(cái)政部示范項(xiàng)目，投資額11.04億元）、內(nèi)蒙古阿拉善盟烏蘭布和沙漠徒步旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目（投資額2億元）等旅游PPP項(xiàng)目。

七、對(duì)旅游PPP現(xiàn)狀的簡(jiǎn)要點(diǎn)評(píng)與未來展望

從前述對(duì)104個(gè)已落地旅游PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)分析來看，旅游項(xiàng)目類型雖然多樣、但純粹意義上的旅游投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目尚為少數(shù)；不少旅游PPP項(xiàng)目還有很強(qiáng)的融資導(dǎo)向，這從合作期限較為集中在10-20年、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)方式合計(jì)占比很高等方面均有體現(xiàn)；在中標(biāo)社會(huì)資本方面，工程建筑類、園林/生態(tài)類占據(jù)四分之三的天下，“專業(yè)的人做專業(yè)的事”需要更多具有豐富旅游運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本參與到旅游PPP中來。

從PPP規(guī)范操作、高質(zhì)量發(fā)展的大方向看，旅游PPP未來應(yīng)該在以下幾個(gè)方面努力，方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

1、模式上突出運(yùn)營(yíng)，強(qiáng)調(diào)專業(yè)能力

作為公共服務(wù)，而非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，旅游PPP應(yīng)更突出運(yùn)營(yíng)、強(qiáng)調(diào)績(jī)效。因此在實(shí)施方案及相關(guān)文件中應(yīng)對(duì)旅游開發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面有更高的要求。相關(guān)參與的社會(huì)資本，無(wú)論是工程建筑類、園林/生態(tài)類還是旅游投資類等企業(yè)，均應(yīng)強(qiáng)化自身在旅游運(yùn)營(yíng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

2、風(fēng)險(xiǎn)分配上，高度關(guān)注商業(yè)經(jīng)營(yíng)

旅游PPP項(xiàng)目既具有公共服務(wù)的屬性，也具有商業(yè)運(yùn)營(yíng)的特征。旅游PPP成功與否的一個(gè)重要標(biāo)志是有沒有吸引力，能否帶來客流、創(chuàng)造收入。區(qū)別于市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，旅游PPP要求更高的商業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，也因此面臨更高的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，這應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)分配上有所反應(yīng)。

3、付費(fèi)機(jī)制上，更多體現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性收入，降低財(cái)政支出責(zé)任

在此輪PPP興起之前，各地大部分旅游項(xiàng)目是通過招商方式進(jìn)行操作，由企業(yè)自擔(dān)幾乎所有風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧。在當(dāng)前實(shí)施旅游PPP項(xiàng)目，應(yīng)盡可能采取使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的方式進(jìn)行推進(jìn)，且激勵(lì)或要求中標(biāo)社會(huì)資本想方設(shè)法獲得更多經(jīng)營(yíng)性的收入，降低甚至免除財(cái)政支出責(zé)任。

4、注重前期設(shè)計(jì)，全面統(tǒng)籌謀劃

和其他領(lǐng)域PPP主要服務(wù)本地居民不同，旅游PPP項(xiàng)目更多面向外來居民（游客）。有什么資源吸引游客來、游客方不方便來、游客來了之后怎么消費(fèi)等等都是需要面對(duì)的問題，也是關(guān)系旅游PPP能否成功的關(guān)鍵。因此，旅游PPP前期設(shè)計(jì)和系統(tǒng)謀劃至關(guān)重要，包括但不限于本地旅游資源情況（資源類型，生態(tài)環(huán)境、歷史文化、民族文化等；資源的獨(dú)占性、稀缺性等）、市場(chǎng)情況（交通便利性、目標(biāo)客群等）、業(yè)態(tài)構(gòu)成（吃住行游購(gòu)?qiáng)柿?，匹配哪些業(yè)務(wù)、設(shè)施、服務(wù)）、投入產(chǎn)出（現(xiàn)金流匹配）等等。

5、資源廣泛整合，追求多方共贏

旅游PPP實(shí)際上涉及景觀設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、景區(qū)專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、旅游地產(chǎn)商、地方政府、當(dāng)?shù)鼐用竦炔煌愋汀袄嫦嚓P(guān)方”，或者說這些主體構(gòu)成了旅游項(xiàng)目的“命運(yùn)共同體”。因此從項(xiàng)目順利實(shí)施、效益最大化的角度，需要考慮各方的利益，平衡好旅游商業(yè)經(jīng)營(yíng)與公共服務(wù)的關(guān)系，并發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)和積極性，進(jìn)行資源的廣泛、深度整合，為各方帶來益處。

總之，旅游PPP已迎來政策機(jī)遇，尚需地方政府、咨詢機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本等各方遵循“初心”，規(guī)范而專業(yè)地推進(jìn)，方能真正成為“風(fēng)口”，推動(dòng)旅游PPP與旅游產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展。

編輯： 李曉佳