2015年5月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）（下稱“《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》”），全文共六條二十五款內(nèi)容，是繼《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（下稱“《國(guó)發(fā)60號(hào)文》”）專章論述政府和社會(huì)資本合作模式（下稱“PPP模式”）以來(lái)，國(guó)內(nèi)首次從國(guó)務(wù)院層面，以轉(zhuǎn)發(fā)部委行文件的形式，為PPP模式的重大意義背書，為其核心理念及原則定調(diào)，為其在公共產(chǎn)業(yè)與服務(wù)領(lǐng)域的全面推廣與落地鼓與呼！對(duì)于一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)僅為特定領(lǐng)域、特定行業(yè)、特定機(jī)構(gòu)所熟知的項(xiàng)目發(fā)展模式而言，《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》所賦予PPP模式的，不僅僅是高規(guī)格的聚焦與關(guān)注，更是對(duì)PPP模式在“犀利新政”當(dāng)中所能發(fā)揮的關(guān)鍵作用的要求與期待。

以下，本文擬結(jié)合自2014年啟動(dòng)的PPP大潮的若干特點(diǎn)，對(duì)《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》展開評(píng)述，以期更好地理解這一文件的重要意義及其對(duì)當(dāng)前PPP模式實(shí)施的深刻影響。

一、 PPP(Public-Private-Partnership)實(shí)質(zhì)上應(yīng)被理解為PPPP-PP (Public-Private-Partnership-Provision-Politics-People)

借用清華大學(xué)王守清教授提出的觀點(diǎn)（PPP還應(yīng)考慮公眾和政治兩方面的因素），筆者認(rèn)為，中國(guó)式的PPP不應(yīng)僅限于表面的公私合作，還應(yīng)在PPP項(xiàng)目的全生命周期當(dāng)中重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品或服務(wù)的實(shí)際供給情況（Provision，即績(jī)效評(píng)價(jià)與考核），并賦予產(chǎn)品或服務(wù)的受眾（People）以充分的知情權(quán)，在政治因素（Politics，包含國(guó)家治理現(xiàn)代化、投融資體制改革、重大利益協(xié)調(diào)等）合理可控的前提下，最大程度地確保社會(huì)大眾（People）的利益與福祉。

比此前的《國(guó)發(fā)60號(hào)文》更進(jìn)一步，《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》即在以下幾個(gè)方面充分體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院及相關(guān)主管部委行目前所持有關(guān)“PPPP-PP”的理念和原則：

1、Public-Private-Partnership（“政企合作，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合理回報(bào)”）

自2014年以來(lái)，盡管財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委及各地政府分別就PPP模式頒布大量文件，而且在某些領(lǐng)域存在分歧，但難能可貴的是，各方在PPP核心價(jià)值觀方面已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，即“政企合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合理回報(bào)”?！秶?guó)辦發(fā)42號(hào)文》對(duì)此給予了十分明確的背書：

l  政府和社會(huì)資本“雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益”——平等協(xié)商、合理收益。

l  “重諾履約。政府和社會(huì)資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，必須樹立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約”——法律地位平等、契約理念。

l  “合理確定合作雙方的權(quán)利與義務(wù)。樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，按照激勵(lì)相容原則科學(xué)設(shè)計(jì)合同條款，明確項(xiàng)目的產(chǎn)出說(shuō)明和績(jī)效要求、收益回報(bào)機(jī)制、退出安排、應(yīng)急和臨時(shí)接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等。引入價(jià)格和補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，充分考慮社會(huì)資本獲得合理收益......建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為社會(huì)資本獲得合理回報(bào)創(chuàng)造條件”——風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合理回報(bào)。

以上內(nèi)容雖然令人鼓舞，但由此而來(lái)的一個(gè)不容回避的問(wèn)題，就是新近出爐的《行政訴訟法》以及《最高人民法院關(guān)于適用<行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》中對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)及相關(guān)爭(zhēng)議解決路徑的規(guī)定，我們?cè)谑褂锰卦S經(jīng)營(yíng)模式的PPP項(xiàng)目當(dāng)中到底應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)呢？對(duì)于法律地位平等的兩方主體經(jīng)過(guò)平等協(xié)商訂立的合同，是不是就因?yàn)槠渲猩婕疤卦S經(jīng)營(yíng)，雙方就不能通過(guò)民事訴訟或仲裁機(jī)制解決合同爭(zhēng)議呢？對(duì)這樣一個(gè)業(yè)內(nèi)熱點(diǎn)問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展改革委最近頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（下稱“《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》”）采取了回避的姿態(tài)，但PPP項(xiàng)目的當(dāng)事人，特別是社會(huì)資本一方卻無(wú)法對(duì)此視若無(wú)睹。在當(dāng)前法規(guī)及項(xiàng)目實(shí)踐的現(xiàn)狀之下，我們只能期待有關(guān)部門能夠聽到《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》有關(guān)“著力解決政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題”的呼吁，并著手解決這一困擾業(yè)界十余年之久的法律難題。

2、Provision（有效供給、績(jī)效評(píng)價(jià)）& People（公眾監(jiān)督）

此前在市政公用事業(yè)行業(yè)廣泛推行的特許經(jīng)營(yíng)制度，以及相應(yīng)的BOT、TOT等項(xiàng)目模式，因其重融資、輕監(jiān)管的傾向而廣受詬病。而《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》即在本輪PPP所看重的全生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)管、以及公眾知情和監(jiān)督方面著墨甚多：

l  “政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)”——績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)應(yīng)服務(wù)對(duì)價(jià)。

l  “政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、績(jī)效考核等職責(zé)”——政府是監(jiān)督者和合作者，承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管和績(jī)效考核的職責(zé)。

l  “政府以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)”——績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)應(yīng)服務(wù)對(duì)價(jià)。

l  “公開透明。實(shí)行陽(yáng)光化運(yùn)作，依法充分披露政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對(duì)參與各方形成有效監(jiān)督和約束”——公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

l  “建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，建立事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制，將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督”——績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)構(gòu)成PPP項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效管理機(jī)制。

l  “依據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行情況和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，完善政府價(jià)格決策聽證制度，廣泛聽取社會(huì)資本、公眾和有關(guān)部門意見，確保定價(jià)調(diào)價(jià)的科學(xué)性。及時(shí)披露項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價(jià)調(diào)價(jià)的透明度”——績(jī)效評(píng)價(jià)需要集思廣益、公開透明，為科學(xué)的定價(jià)和調(diào)價(jià)提供依據(jù)。

編輯：任萌萌