l  “進(jìn)一步完善操作指南，規(guī)范項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導(dǎo)社會資本參與實施。制定合同指南，推動共性問題處理方式標(biāo)準(zhǔn)化。制定分行業(yè)、分領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）等要求，建立完善管理細(xì)則，規(guī)范選擇合作伙伴的程序和方法，維護(hù)國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權(quán)益” ——全盤采納財政系統(tǒng)有關(guān)PPP模式的話語體系。

l  “針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補(bǔ)助等不同支付機(jī)制，將項目涉及的運營補(bǔ)貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進(jìn)行核算，納入年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃，在政府財務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告” ——付費的重要保障，政府履約能力的來源，有望在一定程度上紓解社會資本普遍存在的疑慮，即擔(dān)心投資陷阱、害怕政府違約。

l  “廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行” ——厘清邊界，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目并清晰界定為PPP模式的組成部分之一，二者不可混為一談。

l  “將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴(yán)禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進(jìn)行變相融資”  ——有條件地修改了財政部之前對“社會資本”的定義，給地方融資平臺指明生路，可以視為對《國發(fā)43號文》的放水，短期可能加劇地方政府與國有資本的結(jié)盟，對PPP模式的長期健康發(fā)展未必有益，甚至可能使相關(guān)改革出現(xiàn)社會資本所擔(dān)心的“反復(fù)”。

l  “提高新建項目決策的科學(xué)性。地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，結(jié)合財政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，并進(jìn)行財政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項目實施周期、收費定價機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等運作方式” ——提及財政承受能力論證，但未提及物有所值論證。明確提及BOO模式，有利于破解某些地方政府官員對BOT模式的盲目推崇和對“期滿后無償移交”安排的迷信。

l  “簡化項目審核流程。進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制...... 對實施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查” ——降低社會資本在PPP項目中所普遍面臨的重復(fù)審查風(fēng)險。

l  “多種方式保障項目用地……以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后” ——在土地資源配置方面沒有進(jìn)一步的政策突破。《特許經(jīng)營管理辦法》的聯(lián)合簽發(fā)部門中不包括國土資源部，就已經(jīng)說明土地政策獲得突破的可能性暫時還比較小。

l  “中央財政出資引導(dǎo)設(shè)立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引更多社會資本參與” ——有新意，具體措施有待觀察，特別是稅收優(yōu)惠政策，可以與當(dāng)年吸引外商投資的財稅政策力度做比較分析。

l  “鼓勵開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進(jìn)行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機(jī)構(gòu)給予中長期信貸支持。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道” ——鼓勵資本市場、開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)與PPP模式的全面對接。而這樣一種對接一旦成功，則PPP模式的生命力將大為增強(qiáng)，創(chuàng)新的空間也將得到極大拓展。社會資本所擔(dān)心的政策性“反復(fù)”的風(fēng)險也會因此而大幅減低。

l  “加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”、“加強(qiáng)人才培養(yǎng)”、“搭建信息平臺”——從組織層面理順關(guān)系，并為PPP模式的長期推行準(zhǔn)備人才及信息平臺，在一定程度上顯示出較為長遠(yuǎn)的考量。 

三、 PPP模式的總體特征及《國辦發(fā)42號文》的響應(yīng)小結(jié)

根據(jù)筆者對本輪PPP大潮的總體觀察，截至目前，PPP模式在中國所呈現(xiàn)的特征可以總結(jié)為“財政主導(dǎo)、減債先行、廣開門戶、各取所需、物有所值、量入為出、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、績效監(jiān)測、善始善終”?！秶k發(fā)42號文》由財政部牽頭，與國家發(fā)展改革委、人民銀行共同制定，在持續(xù)關(guān)注政府性債務(wù)風(fēng)險化解的同時，對2014年下半年以來的國務(wù)院文件、各大部委行會及地方政府的PPP相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行了一次全面的總結(jié)，在《國發(fā)60號文》的基礎(chǔ)之上，《國辦發(fā)42號文》正式向PPP模式打開“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域”的大門，鼓勵地方政府、社會資本、地方融資性平臺、資本市場、金融機(jī)構(gòu)、社會公眾等諸多主體從不同角度廣泛參與PPP項目，并強(qiáng)調(diào)在物有所值（VFM）、財政能力可承受的前提下，以政企合作、平等協(xié)商、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享為核心理念，通過“事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價的全生命周期績效管理機(jī)制”，以期實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)質(zhì)、高效、持續(xù)供給。

編輯：任萌萌