一個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最重要的是通過立法來保障行業(yè)發(fā)展過程當(dāng)中的政策、資金、科技等等方面的支持。作為自始至終參與《固廢法》的修訂過程的親歷者，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心執(zhí)行主任、中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)固體廢物處理利用專業(yè)委員會(huì)副主任兼秘書長(zhǎng)李金惠在2020年(第十四屆)固廢戰(zhàn)略論壇上與參會(huì)嘉賓分享了新《固廢法》下固廢行業(yè)發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

李金惠

　　首先，李金惠教授對(duì)《固廢法》的修改歷程進(jìn)行了回顧。

　　《固廢法》自1995年頒布以來，歷經(jīng)2次修訂和3次修正，逐步由防治環(huán)境污染和保障人體健康向維護(hù)生態(tài)安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展。

　　2004年修訂：主要是解決我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的固體廢物產(chǎn)生量持續(xù)增長(zhǎng)、處置能力明顯不足、處置標(biāo)準(zhǔn)不高、管理不嚴(yán)格、大量農(nóng)村固體廢物未得到妥善處置、廢棄電器電子產(chǎn)品等新型固體廢物造成新的污染等問題;

　　2013年修正：生活垃圾處置設(shè)施和場(chǎng)所的關(guān)閉、閑置、拆除問題，變更核準(zhǔn)的主管部門層級(jí);

　　2015年修正：針對(duì)固體廢物進(jìn)口問題;

　　2016年修正：一是關(guān)閉、閑置或者拆除生活垃圾處置的設(shè)施、場(chǎng)所的核準(zhǔn)部門問題;二是取消了危險(xiǎn)廢物省內(nèi)轉(zhuǎn)移的審批核準(zhǔn)手續(xù);

　　2020年修訂：依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的迫切需要，旨在健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度，用最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

　　本次修改的主要內(nèi)容如下：

　　一是，明確固體廢物污染環(huán)境防治堅(jiān)持減量化、資源化和無害化原則。

　　二是，強(qiáng)化政府及其有關(guān)部門監(jiān)督管理責(zé)任。明確目標(biāo)責(zé)任制、信用記錄、聯(lián)防聯(lián)控、全過程監(jiān)控和信息化追溯等制度，明確國(guó)家逐步實(shí)現(xiàn)固體廢物零進(jìn)口。

　　三是，完善工業(yè)固體廢物污染環(huán)境防治制度。強(qiáng)化產(chǎn)生者責(zé)任，增加排污許可、管理臺(tái)賬、資源綜合利用評(píng)價(jià)等制度。

　　四是，完善生活垃圾污染環(huán)境防治制度。明確國(guó)家推行生活垃圾分類制度，確立生活垃圾分類的原則。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治。規(guī)定地方可以結(jié)合實(shí)際制定生活垃圾具體管理辦法。

　　五是，完善建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固體廢物等污染環(huán)境防治制度。建立建筑垃圾分類處理、全過程管理制度。健全秸稈、廢棄農(nóng)用薄膜、畜禽糞污等農(nóng)業(yè)固體廢物污染環(huán)境防治制度。明確國(guó)家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動(dòng)力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。加強(qiáng)過度包裝、塑料污染治理力度。明確污泥處理、實(shí)驗(yàn)室固體廢物管理等基本要求。

　　六是，完善危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境防治制度。規(guī)定危險(xiǎn)廢物分級(jí)分類管理、信息化監(jiān)管體系、區(qū)域性集中處置設(shè)施場(chǎng)所建設(shè)等內(nèi)容。加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物跨省轉(zhuǎn)移管理，通過信息化手段管理、共享轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)和信息，規(guī)定電子轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度，明確危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移管理應(yīng)當(dāng)全程管控、提高效率。

　　七是，健全保障機(jī)制。增加保障措施一章，從用地、設(shè)施場(chǎng)所建設(shè)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策和措施、從業(yè)人員培訓(xùn)和指導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展、污染防治技術(shù)進(jìn)步、政府資金安排、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、社會(huì)力量參與、稅收優(yōu)惠等方面全方位保障固體廢物污染環(huán)境防治工作。

　　八是，嚴(yán)格法律責(zé)任。對(duì)違法行為實(shí)行嚴(yán)懲重罰，提高罰款額度，增加處罰種類，強(qiáng)化處罰到人，同時(shí)補(bǔ)充規(guī)定一些違法行為的法律責(zé)任。比如有未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物等違法行為的，對(duì)法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予罰款、行政拘留處罰。

　　在修訂的過程當(dāng)中，大家可以看到新的一些內(nèi)涵。李金惠強(qiáng)調(diào)，通過數(shù)次修訂，可以看出長(zhǎng)效機(jī)制開始逐步建立，最終修訂成型的《固廢法》中，有些延續(xù)了原來的機(jī)制，有些是新的機(jī)制。用最嚴(yán)格的制度來確保我們生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得以改善，比如，與過去處罰的力度相比，在懲罰機(jī)制方面大大增加了違法成本。這里面有幾個(gè)方面的主要修改內(nèi)容，有些是大家認(rèn)為過去法律好像只是翻版，但在新的條件下達(dá)到了新的共識(shí)。我們講的減量化、資源化、無害化的原則，過去是從《固廢法》中總結(jié)出來的原則，在人大討論時(shí)有一定爭(zhēng)議，最后修訂的結(jié)果是在法律中明確提出，仍然沿用了此原則，并不是說減量化、資源化過程就不需要無害化，而是體現(xiàn)了哲學(xué)的思維方式，去考慮固體廢物主體的污染防治原則。

　　還有洋垃圾禁令的制度，工業(yè)固廢污染防治的制度等。過去對(duì)工業(yè)固廢的管理沒有什么手段，現(xiàn)在有排污許可證，這種新的制度的建立，其實(shí)給工業(yè)固體廢物管理增加了一個(gè)非常大的商機(jī)。新《固廢法》將生活垃圾分類制度，農(nóng)業(yè)廢棄物、建筑垃圾這一類也納入到固體廢物的法律體系當(dāng)中。在危險(xiǎn)廢物管理方面，繼續(xù)深化，提出了相關(guān)的保障機(jī)制。最后是一個(gè)法律上的要求的強(qiáng)化。整體來說，這次修訂，大家可以看到的是一個(gè)大范圍的修訂，因?yàn)樗婕暗街饕鹿?jié)的一些大的變動(dòng)，條款從九十多條到一百二十多條，除了修改，還有將近50%的增加的條款比例，這在其它法律當(dāng)中是不太常見的。以下講講修訂的原則。

　　新《固廢法》修訂的主要原則如下：

　　? 堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，貫徹新發(fā)展理念。

　　? 突出問題導(dǎo)向，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)人民群眾期待和實(shí)踐需求。

　　? 健全固體廢物污染環(huán)境防治長(zhǎng)效機(jī)制。

　　? 用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

　　其次，李金惠對(duì)本次《固廢法》修訂對(duì)產(chǎn)業(yè)的影響做了深入淺出的分析。

　　在法律當(dāng)中有時(shí)沒有具體的要求，但有明確的原則，也在一定程度上代表了這個(gè)領(lǐng)域發(fā)展的方向。

　　比如突出了“綠色”的方向，包括生產(chǎn)過程和生活過程。如前所述，“無廢城市”建設(shè)就是生產(chǎn)過程加生活過程發(fā)展的模式變化。再如，明確提出“三化”原則。過去提到的是污染者依法負(fù)責(zé)，或者污染者負(fù)擔(dān)的原則，但如果這個(gè)原則沒有法律可依據(jù)的時(shí)候，其實(shí)存在一定問題。但是新固廢法采用污染擔(dān)責(zé)原則，不管是什么樣的環(huán)節(jié)，責(zé)任人從產(chǎn)生到最終的處置，中間有很多環(huán)節(jié)，產(chǎn)生者都應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。這個(gè)責(zé)任機(jī)制的建立其實(shí)給了產(chǎn)廢單位壓力，不能通過拍賣或者其他手段，把一些廢物交給處理能力比較差的單位進(jìn)行處理來降低成本。另外，地方政府責(zé)任機(jī)制強(qiáng)化建立起來了，作為一個(gè)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的內(nèi)容放進(jìn)來了。過去在醫(yī)療廢物的處理里面提到過地方政府的責(zé)任，但沒有哪個(gè)地方政府受到處分，在其他的法律里面很少有這方面的納入考核的，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。這是一個(gè)新的機(jī)制，面對(duì)大區(qū)域協(xié)同，例如京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)，還有很多問題需要去解決。部門職責(zé)也更明確了，不會(huì)是像過去說九龍治水一樣的，難以協(xié)調(diào)。在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，很多部門的協(xié)同管理，將責(zé)任加以明確，也說明固廢領(lǐng)域涉及到的管理復(fù)雜程度也是越來越高。從“無廢城市”建設(shè)當(dāng)中可以看到是18個(gè)部委來參與的，也是表明固廢領(lǐng)域的復(fù)雜性。李金惠教授表示，標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是我國(guó)固廢產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域一個(gè)最大的短板，這個(gè)短板，政府的推動(dòng)是很重要的，產(chǎn)業(yè)界的推進(jìn)也很關(guān)鍵，因?yàn)榭繃?guó)家資金來完善我們的標(biāo)準(zhǔn)體系無疑是杯水車薪。產(chǎn)業(yè)界把自己遇到的問題搞清楚，形成標(biāo)準(zhǔn)化的體系，最后為行業(yè)的發(fā)展服務(wù)，可能是一個(gè)方向，希望產(chǎn)業(yè)界主持、參加或者支持相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的研究。信息平臺(tái)，自主驗(yàn)收是給企業(yè)一個(gè)松綁。政府相信企業(yè)，但是需要企業(yè)將信息公開，相信將來信息公開之后，對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展將有望帶來一個(gè)根本上的變化。最后在跨地區(qū)轉(zhuǎn)移方面，有點(diǎn)類似于像巴塞爾公約的管理機(jī)制，應(yīng)用到我們國(guó)內(nèi)了。還有一個(gè)進(jìn)口廢物的制度，把我國(guó)過去做的一些比較好的實(shí)踐納入到法律框架里面來。信用制度對(duì)產(chǎn)業(yè)界來說是好的，做得好的企業(yè)應(yīng)該受到表揚(yáng)。就像E20環(huán)境平臺(tái)每年的活動(dòng)都有很多環(huán)境企業(yè)積極參與，包括一些評(píng)獎(jiǎng)等等，都是從行業(yè)的角度來推動(dòng)一些守信用企業(yè)發(fā)展的模式。這是從法律層面一些主要的變化。

編輯：趙利偉