我國長期高強度、大規(guī)模的礦產(chǎn)開采遺留下來的礦山地質(zhì)環(huán)境問題幾乎遍及全國，嚴(yán)重影響了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。在礦山修復(fù)市場化機制尚未完全建立的情況下，中央和各級財政資金難以完全承擔(dān)，資金問題成為礦山生態(tài)修復(fù)的主要瓶頸。今年11月10日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》，為后續(xù)礦山修復(fù)EOD工作確定了程序思路。

我國礦山修復(fù)工作難點

我國礦產(chǎn)資源開發(fā)由來已久，早期粗放式的開發(fā)方式，造成了地災(zāi)隱患突出、地表裸露，水土流失嚴(yán)重等生態(tài)環(huán)境問題，長期高強度、大規(guī)模的礦產(chǎn)開采遺留下來的礦山地質(zhì)環(huán)境問題幾乎遍及全國，嚴(yán)重影響了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地約5400多萬畝。其中，正在開采的礦山占用損毀土地約2000多萬畝，歷史遺留礦山占用損毀約3400多萬畝。中建政研在今年7月曾組織專家赴河南某市考察，該市是河南省乃至全國重要的貴金屬和能源開發(fā)生產(chǎn)基地，據(jù)2019年初步統(tǒng)計,全市共有合法露天開采礦山90處,面積206平方公里,受傳統(tǒng)粗放開采方式影響,生態(tài)破壞面積高達36.86平方公里。廢棄礦山，不僅占用土地、破壞植被，還會對土地和流河流造成重度污染，形成區(qū)域性的環(huán)境問題，成為困擾地方政府的一大難題。

現(xiàn)階段，不同的礦山狀態(tài)（如采空區(qū)、沉陷區(qū)、尾礦庫、矸石山等）通常都有相對應(yīng)的修復(fù)方式。根據(jù)礦區(qū)實際情況和治理需求，一般修復(fù)成本在1-3萬/畝不等。假設(shè)以1.5萬元/畝的修復(fù)成本計算，完成我國所有礦山的生態(tài)修復(fù)需要超過8100億資金，堪稱海量。在礦山修復(fù)市場化機制尚未完全建立的情況下，中央和各級財政資金難以完全承擔(dān)，資金問題成為礦山生態(tài)修復(fù)的主要瓶頸。

歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)的四種方式

根據(jù)自然資源部制定的《歷史遺留礦山核查技術(shù)規(guī)程》（2021年），歷史遺留礦山是指現(xiàn)狀廢棄，今后不再進行采礦活動，由政府承擔(dān)治理恢復(fù)責(zé)任的廢棄礦山。具體包括：①計劃經(jīng)濟時期遺留的礦山；②責(zé)任人滅失或難以確定的廢棄礦山；③因退出保護區(qū)或去產(chǎn)能等政策性原因關(guān)閉，在政府作出關(guān)閉決定時明確由政府承擔(dān)治理恢復(fù)責(zé)任的廢棄礦山。

歷史遺留礦山存在主要生態(tài)問題為地質(zhì)環(huán)境問題、土地?fù)p毀和植被破壞等。根據(jù)現(xiàn)場破壞情況，生態(tài)修復(fù)方式主要有以下四種：

一是自然修復(fù)

采礦損毀土地依靠生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)能力能夠逐步得到恢復(fù)，不需進行工程干預(yù)。

1、采取封閉修復(fù)場地、拆除廢棄設(shè)施等措施，消除影響自然恢復(fù)的生態(tài)脅迫因子。

2、不允許在修復(fù)場地內(nèi)翻土、取石、搬運、墾殖等人類活動，排除外界干擾，減少對場地的擾動。

3、依賴場地和周邊生態(tài)系統(tǒng)自我愈合能力，促進植被再生和生物種群恢復(fù)。 

二是輔助再生

采礦損毀土地表土不適合植被生長，需要進行土地平整、表土覆蓋和培肥才能使受損生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復(fù)。

1、通過坡面危巖清理、采坑回填、廢石（渣）清理等，消除地質(zhì)安全隱患。

2、通過坡面修整、土壤改良、截排水等人工輔助措施進行場地平整，改善土壤功能，為植被恢復(fù)提供條件。

3、篩選適地植物物種，采取補植、補播、撫育、間伐、雜灌草清除等人工輔助措施，加快場地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的修復(fù)。禁止引入對當(dāng)?shù)厣锒鄻有栽斐赏{的外來物種。

三是生態(tài)重建

采礦損毀土地需要采取工程措施消除礦山地質(zhì)環(huán)境問題隱患，進行地貌重塑、土壤重構(gòu)、植被重建等。

1、消除礦山地質(zhì)安全隱患。

2、地貌重塑：根據(jù)礦山地貌破壞方式與損毀程度，結(jié)合礦山周邊地貌特點，通過地形重塑、土地整治、重構(gòu)截排水系統(tǒng)等措施重新塑造一個與周邊地貌相協(xié)調(diào)的新地貌。 

3、土壤重構(gòu)：在礦山地貌重塑基礎(chǔ)上，依靠本地的巖土條件、水熱與溫濕條件等，充分利用采礦剝離的表土和采礦遺留的廢石（渣）、尾礦砂（渣）、粉煤灰等固體廢棄物，通過培肥改良、土層置換、表土覆蓋、土層翻轉(zhuǎn)、化學(xué)改良、生物修復(fù)等措施，重構(gòu)土壤剖面結(jié)構(gòu)與土壤肥力條件。不同場地的土壤重構(gòu)可根據(jù)場地修復(fù)用途確定重構(gòu)措施。 

4、植被重建：在地貌重塑和土壤重構(gòu)基礎(chǔ)上，依據(jù)按照生態(tài)系統(tǒng)的生物種群特點，考慮礦山生態(tài)重建的植被適宜性、結(jié)構(gòu)布局合理性和物種多樣性，合理配置植物種群組成和結(jié)構(gòu)，借助人工支持和誘導(dǎo)，重建與周邊生態(tài)系統(tǒng)相協(xié)調(diào)的生態(tài)系統(tǒng)，保障植物群落持續(xù)穩(wěn)定。

四是轉(zhuǎn)型利用

采礦損毀土地可恢復(fù)為耕地等用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或恢復(fù)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地用于各類建設(shè)活動。

1、礦山位于國土空間規(guī)劃的農(nóng)業(yè)空間區(qū)域，修復(fù)方向優(yōu)先考慮恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能。

2、礦山位于國土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)空間區(qū)域，修復(fù)方向優(yōu)先考慮恢復(fù)城鎮(zhèn)開發(fā)利用條件，盤活工礦廢棄地利用。

3、礦山及周邊自然生態(tài)景觀良好或礦山擁有悠久礦業(yè)開發(fā)歷史、珍貴礦業(yè)遺跡和豐富礦業(yè)文化，可考慮創(chuàng)建礦山主題公園，提升城市生態(tài)品質(zhì)。

我國礦山修復(fù)支持政策

為了解決礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、現(xiàn)實矛盾多、投入不足等突出問題，自然資源部2019年12月發(fā)布《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》，通過政策激勵，吸引各方投入，推行市場化運作、科學(xué)化治理的模式，加快推進礦山生態(tài)修復(fù)。該《意見》鼓勵對修復(fù)后礦山土地進行綜合利用，允許社會資本通過公開競爭方式將礦山修復(fù)后獲得土地使用權(quán)，用于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，或是從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)等農(nóng)用地承包經(jīng)營；此外，礦山修復(fù)后形成新增耕地指標(biāo)的，可參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。該《意見》發(fā)布后，激發(fā)了社會資本參與礦山修復(fù)的積極性，自然資源部在2020年11月發(fā)布的《社會資本參與國土空間生態(tài)修復(fù)案例（第一批）》介紹了山東、安徽、云南、浙江、河南等地的廢棄礦山市場化修復(fù)案例。

今年11月10日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見（國辦發(fā)〔2021〕40號）》。該文件針對社會資本參與難題，指出信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵和支持措施不明確、交易機制和回報機制不健全是過去生態(tài)保護修復(fù)社會資本投資不暢的原因，提出要“加強與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、生態(tài)保護補償機制等改革協(xié)同，統(tǒng)籌必要投入與合理回報，暢通社會資本參與和獲益渠道”，“實現(xiàn)社會資本進得去、退得出、有收益”的新思路，還首次提出項目+產(chǎn)業(yè)、項目+碳匯、項目+資源三種收益獲取方式，并允許打一個大包進行項目自平衡。該文可謂誠意滿滿、干活滿滿，為后續(xù)礦山修復(fù)EOD工作確定了程序思路。

礦山修復(fù)EOD項目設(shè)計思路

EOD項目要求生態(tài)修復(fù)項目實現(xiàn)市場化自平衡。按照《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》以及《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》文件精神，并結(jié)合實際，礦山修復(fù)項目存在以下幾種路徑：

一是土地綜合修復(fù)利用，包括：

1、對于廢棄國有建設(shè)用地修復(fù)為經(jīng)營性建設(shè)用地的“將礦山生態(tài)修復(fù)方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復(fù)主體和土地使用權(quán)人，并分別簽訂生態(tài)修復(fù)協(xié)議與土地出讓合同?！蓖ㄟ^修復(fù)與土地出讓捆綁的方式，解決了公益性項目的現(xiàn)金流的問題，無論是土地二級開發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)營性收入還是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓收入，都可以完全或部分覆蓋前期投資。

2、對于廢棄國有建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地的“可由市、縣人民政府或其授權(quán)部門以協(xié)議形式確定修復(fù)主體，簽訂國有農(nóng)用地承包經(jīng)營合同，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或漁業(yè)生產(chǎn)?！币划a(chǎn)收入為該類型修復(fù)的主要現(xiàn)金流。

3、對于廢棄集體建設(shè)用地的修復(fù)“可自行投入修復(fù)也可吸引社會資本參與。修復(fù)后國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可出讓、出租用于發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)”，也符合新修訂的《土地管理法》中對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的有關(guān)規(guī)定。各地依據(jù)國土空間規(guī)劃在礦山修復(fù)后的土地上發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，建設(shè)觀光臺、棧道等非永久性附屬設(shè)施，在不占用永久基本農(nóng)田以及不破壞生態(tài)環(huán)境、自然景觀和不影響地質(zhì)安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。

二是騰退指標(biāo)可以流轉(zhuǎn)使用，包括：

1、對于礦山存量及廢棄建設(shè)用地修復(fù)為耕地的“參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。”指標(biāo)轉(zhuǎn)讓方不受貧困區(qū)縣的限制。

2、礦企從事修復(fù)，建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地的可用于其采礦活動占用同類地的占補平衡，建設(shè)用地修復(fù)為經(jīng)營建設(shè)用地的，補繳出讓金后可獲得其使用權(quán)。

三是可合理利用廢土石料。

對于礦山修復(fù)過程中產(chǎn)生的廢土石料，可納入縣級公共資源交易平臺對外銷售，銷售收益全部用于地區(qū)生態(tài)修復(fù)，保障社會投資主體的合理收益。自然資源部《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》給礦山修復(fù)公益性項目賦予了經(jīng)營性現(xiàn)金流，既極大程度上吸引社會資本參與，又為這一類型的項目融資創(chuàng)造出更多可能性。2019年財政部印發(fā)《重點生態(tài)保護修復(fù)治理資金管理辦法》強化了財政資金對廢棄工礦地整理的支持。以中央專項轉(zhuǎn)移支付的形式對廢棄工礦土地治理分配財政資金，鼓勵社會資本參與，創(chuàng)新礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理模式。企業(yè)進行礦山環(huán)境治理，修復(fù)廢棄礦山的動機是該項目預(yù)期能給企業(yè)帶來經(jīng)濟效益，在政策的引導(dǎo)下，企業(yè)可以根據(jù)不同廢棄礦山的情況，進行不同的生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，因地制宜，多種生態(tài)模式相結(jié)合，增加礦山修復(fù)收益，從而獲取投資回報。

四是廢棄礦物（共伴生礦，即尾礦除外）再利用。

現(xiàn)行法律法規(guī)鼓勵對廢棄礦物的開發(fā)利用，只要針得礦權(quán)人同意并支付了相應(yīng)的費用，可對廢棄礦物進行再利用，無需新設(shè)采礦權(quán)。隨著礦山資源的日益減少以及國家環(huán)保政策的要求越來越高，礦山尾礦的資源化再利用成為必然趨勢，同時廢棄礦山也是二氧化碳地質(zhì)封存和發(fā)展林草碳匯的重要宿體。

應(yīng)該說，上述政策給礦山修復(fù)項目賦予了再開發(fā)的價值，使得社會投資者（也包括國有企業(yè)）有可能根據(jù)項目的自身條件，開發(fā)出具有市場需求的經(jīng)營性項目，利用經(jīng)營性現(xiàn)金流入回收資金，達到投資與收入自平衡，從而使這類項目具有了可融資性，完全符合EOD理念。

上述方式中，礦山殘留的礦產(chǎn)資源開發(fā)（廢土石料銷售和廢棄物再加工）收益最為直接和簡單，但由于已經(jīng)關(guān)閉的礦山殘留的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益，能夠平衡礦山生態(tài)修復(fù)投入資金的，客觀上應(yīng)該屬于少數(shù)礦山，所以該方式普遍適用性不強；而且過往以礦山環(huán)境治理項目等名義變相開采礦產(chǎn)資源的案例比比皆是，必須對此種模式持謹(jǐn)慎態(tài)度，防止以礦山生態(tài)修復(fù)名義再來變相開采礦產(chǎn)資源，規(guī)避礦產(chǎn)資源管理相關(guān)法律風(fēng)險。因此，在礦山生態(tài)修復(fù)過程中，主要利益來源應(yīng)當(dāng)是礦山生態(tài)修復(fù)后土地資源的再開發(fā)和再利用，只有釋放礦山生態(tài)修復(fù)中土地政策紅利，才能建立起真正的礦山生態(tài)修復(fù)的市場化運行機制。

礦山修復(fù)EOD項目操作建議

一是規(guī)劃先行。要切實核定礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀地類，并在編制國土空間規(guī)劃時考慮礦山生態(tài)修復(fù)后土地的再開發(fā)利用問題，為礦山生態(tài)修復(fù)提供規(guī)劃保證。

二是產(chǎn)業(yè)為基。積極引入具備礦山修復(fù)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)實力的社會資本，從投融資和產(chǎn)業(yè)運營角度出發(fā)，規(guī)劃設(shè)計整個打包項目，確保項目可以實現(xiàn)自平衡。

三是靈活用地。積極爭取建設(shè)用地指標(biāo)省內(nèi)流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地指標(biāo)省內(nèi)置換等政策，并靈活采用公開競爭方式分宗供地、廢棄礦山生態(tài)修復(fù)和土地使用權(quán)“兩標(biāo)并一標(biāo)”方式公開競爭、礦山生態(tài)修復(fù)方案、土地出讓方案一并過公開競爭方式等方式供應(yīng)土地，并鼓勵彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合其他等供地方式，確保土地能用好用可用。

四是多元籌資。在合理分期、滾動開發(fā)的前提下，合理設(shè)計資金進出路徑，可積極爭取中央和省級專項資金、政府專項債等資金，也申請政策性銀行以及國際開發(fā)性金融機構(gòu)貸款支持，還吸引產(chǎn)業(yè)投資基金、大型央企國企以及有實力的民營企業(yè)等社會資本參與。

編輯：李丹