傅濤

　　中國城市水業(yè)的市場化改革在政府和企業(yè)的共同探索中不斷推進。近年來，國家和有關部門陸續(xù)出臺和實施了市政公用事業(yè)的開放政策、特許經營政策、投資體制改革政策、鼓勵非公經濟政策等一系列相關的改革政策，更加快了城市水業(yè)市場化的進程。2005年可以視為中國城市水業(yè)市場化改革的監(jiān)管年，政府將水業(yè)的市場監(jiān)管真正提上了工作日程。
　　中國前階段所進行的水業(yè)改革基本上是以投資和產權為核心，政府市場化改革的動機主要是在解決投資不足問題，偏離了市場化改革“提高效率”這一根本，而這種偏離是水業(yè)設施建設巨大的資金缺口所決定的。目前城市水業(yè)改革正逐步邁進第三個階段，改革的目標也開始逐漸重視并回歸效率的提高。具體的表現(xiàn)就是開始注重監(jiān)管、重視運營和服務水平、關注公眾利益和安全。
　　為了穩(wěn)步進入第三階段的水業(yè)改革，需要在諸多改革觀念上進行提升，需要對以下新的、更深層次的認識誤區(qū)予以澄清。這些認識誤區(qū)的澄清與第三階段的改革要求直接關聯(lián)。
　　
　　一、城市水業(yè)不是工程建設業(yè)而是服務業(yè)
　　長期以來沒有給城市水業(yè)一個明確的產業(yè)定性，在統(tǒng)計報表上統(tǒng)稱市政公用事業(yè)。由于城市水業(yè)由建設部門主管，而且由于過去長期水業(yè)建設、運營、服務的社會公益性質，行業(yè)一直是注重建設單元，由于運營由事業(yè)單位或者事業(yè)單位性質的國有企業(yè)來完成，因此忽略和掩蓋了水業(yè)本屬服務業(yè)的產業(yè)本性。
　　設施只是提供水業(yè)服務的工具，設施建設只是提供水業(yè)服務的準備階段。城市水業(yè)不是建設業(yè)，而是服務業(yè)，需要執(zhí)行服務業(yè)的規(guī)則。服務業(yè)的定性也是施行特許經營制度的根本。正是由于對城市水業(yè)的不清晰定位，造成水業(yè)改革注重建設環(huán)節(jié)，不注重運營環(huán)節(jié)；注重引資效果，不注重監(jiān)管和服務；政府注重市場開放引資，卻不能認同資本合理的投資收益；注重工程環(huán)節(jié)的招標競爭，忽略服務質量的過程競爭。
　　其實國際水業(yè)早就給了城市水業(yè)一個定位。國際水務集團威立雅水務和蘇伊士水務都將自己明確定位為環(huán)境服務商或者是環(huán)境設施運營商，他們沒有把自己定位為一個工程公司或者是投資公司。國際水務集團的水務投資是為了獲得運營權，為了拉動服務。這些公司在進入中國水業(yè)市場的前期，被政府的引資目標所左右，只能做固定回報或BOT等類型項目，這些項目類型更多的是融資行為。其服務成分，或者是運營技術的成分都是非常少。偏離了國際水務集團的主業(yè)，不能發(fā)揮專業(yè)公司的所長。目前，幾個最主要的國際企業(yè)在中國的水業(yè)業(yè)務都在進行戰(zhàn)略性調整，向運營和服務方向回歸。
　　
　　二、市場化改革的重點在于效率，而不是在于資產
　　水業(yè)市場化改革由兩大動機所推動，一是吸引資金，伴隨著城市化迅速提高的巨大的投資需求，僅政府力量難以滿足；二是提高水業(yè)運營效率，增進服務，實現(xiàn)水業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
　　這兩大動機在不同的改革階段和不同的管理層次有不同的側重。應該說到目前為止，增加投資仍然是以前，甚至目前政府推動改革的核心動機，而對效率的追求則剛剛開始提上日程；由于80年代以后地方城市政府就是城市水業(yè)的投資主導，因此城市政府比中央政府和省政府更加重視市場化改革的引資效果。
　　即便是現(xiàn)在，面對中國經濟快速發(fā)展的現(xiàn)狀和對建設發(fā)展資金的巨大需求，各級政府仍然難以避免將引資作為水業(yè)市場化的首要目的。既然地方政府取舍的關鍵是資本，行業(yè)所有的改革話題側重點集中在資本也是必然的。中央政府在2003年以前對市場化改革基本沒有太多指導。國家的主要政策都是開放、引資。建設部作為行業(yè)主管部門，或者說是主管運營服務的部門，是2003年以后，才逐漸強調效率問題，并逐步提上改革日程，才開始關注水業(yè)本身的定位。
　　在多數(shù)已經完成了城市基礎設施建設的發(fā)達國家，其推行市場化改革的目的更側重于效率的提高。自20世紀80年代以來，水業(yè)市場化改革在各個國家以不同的目的和不同的形式相繼展開，一些發(fā)展中國家由于在水業(yè)市場化改革中只重引資而忽略監(jiān)管和體制建設，造成了公共服務體系混亂和嚴重的社會問題。面對我國當前如此不平衡的經濟發(fā)展，面對如此多樣的水業(yè)市場項目現(xiàn)狀，中國政府必須高度重視市場化改革項目可能會帶來的一系列問題。在引入投資解決城市基礎設施建設資金問題的同時，必須完善相應的市場監(jiān)管體系。否則將像許多發(fā)展中國家一樣，出現(xiàn)公共服務體系的混亂，帶來嚴重的社會問題。
　　從根本上講，水業(yè)市場化改革的根本在于效率的提高，而不是在于資產問題。我們相信，隨著改革是深入回歸運營、效率和監(jiān)管，是進一步推進市場化改革的必然。
　
　　三、資產轉讓不同于經營權轉讓
　　資產轉讓和經營權轉讓是目前市場化改革的兩種直接表象，它們出于不同的動機。在資產轉讓環(huán)節(jié)的引入競爭，不能簡單等同于特許經營權的競爭。有兩種經營權和產權關系的具體情況需要區(qū)分對待：
　　對于水系統(tǒng)某一固定水廠單元的存量資產的經營權和產權之間有必然的聯(lián)系。在TOT項目類型中，經營權和產權相互關聯(lián)。服務水價與資產價值互為因果，資產轉讓價格和服務水價固定一者，就可以對另外一者進行競標。同時資產轉讓價競爭和服務價格的競爭業(yè)分別體現(xiàn)了產權和經營權的不同側重。但是在這類項目中，項目經營權和產權有著必然的價值關聯(lián)，這種必然聯(lián)系是由于水系統(tǒng)在一個水廠單元的人為割裂造成的。
　　另外一種情況，對整個水系統(tǒng)的服務商而言，由于服務企業(yè)承擔了服務職能和服務風險，其價格是在政府市場監(jiān)管之下的市場行為，需要有包括市場因素在內的多種因素來確定。資產價值不與水價發(fā)生必然聯(lián)系。這種情況下的運營企業(yè)稱為專營企業(yè)。專營企業(yè)往往不因企業(yè)自身股權的變化而改變專營關系。因此，對專營企業(yè)自身股權的競爭只是資本層次的競爭，與包括價格在內的市場監(jiān)管沒有直接聯(lián)系，這種情況下的經營權和產權是可以分離的。資產轉讓的股東權益的變化，不是經營權的變化。專營模式下的產權的招標競爭，并不能保證以后經營過程的低成本。
　
　　四、管網投資控股的限制不妨礙管網經營權的獲得
　　在國家計劃部門歷年公布的《外商投資產業(yè)名錄》中，都有禁止或限制外商投資企業(yè)對供排水等城市管網設施進行控股的內容，許多企業(yè)因此認為制約了水業(yè)投資的深入。實際上WTO條款中沒有要求任何國家開放關系其國家安全的管網投資，只要求開放各國的環(huán)境服務業(yè)。包括美國在內的WTO的締約國們也同樣沒有開放自己關系安全和穩(wěn)定的管網設施。這一投資誤解同樣源于行業(yè)對城市水業(yè)性質理解的錯誤。
　　既然城市水業(yè)是服務業(yè)，水業(yè)設施只是提供服務的工具，那么對水業(yè)服務的開放，并不需要以控股管網設施為基礎。管網設施的運營權可以通過租賃、委托、補貼等許多不改變產權性質的許多形式來獲得，而不需要突破管網產權控股這一障礙，產權完全可以跟經營權的分離經營。而產權與經營權的分開恰恰是許多設施服務業(yè)的共同特征，如酒店服務業(yè)、物業(yè)管理服務業(yè)等等。
　　中國政府雖然通過外商投資目錄是對管網投資有限制，但對城市水業(yè)的服務與經營卻很早就完全開放了，沒有進行限制。對投資的限制不能等同于對經營的限制，中國對經營權的開放是到位的，已經與WTO接軌。保障水業(yè)服務系統(tǒng)的完整性，是讓公眾受益與市場化效率提高的重要條件之一，是市場化改革的重要方向。我們現(xiàn)行的政策已經完全能夠支撐企業(yè)運營管理包括管網的整個水業(yè)系統(tǒng)。
　
　　五、引入競爭的手段不僅是招標，過程比較競爭更適合水業(yè)特點
　　引入競爭是水業(yè)市場化非常重要的內容，招投標則是主要的引入競爭的措施。
　　但是，招投標有它的適用條件，一個有效的招標設定需要把所有關聯(lián)的邊界條件設定清楚，只留一個或幾個可控條件讓投標人報價。在以資產為主導的水業(yè)市場化改革中，我們的中介機構就是幫助業(yè)主切割資產關系，設定服務關系，把資產和服務關系切割清楚以后，留下一個變量。切割得越清楚，招投標就越順利，就越規(guī)范。
　　但是經營權的招標不同于一般的工程招標，這種服務邊界的設定能夠科學嗎？城市水業(yè)長達20年，甚至是50年權益與責任關系，能夠清晰界定嗎？
　　實際上，從整個水系統(tǒng)而言，在長期的水業(yè)建設、服務、運營的過程中，政府、企業(yè)，公眾之間有千絲萬縷的聯(lián)系，幾乎不可能切清這些關聯(lián)。如果必須分清責任，可行的辦法就是割裂系統(tǒng)，把某一個水廠單元單獨分出來核算才能清楚。水系統(tǒng)的復雜性的社會關聯(lián)性使得整個的水系統(tǒng)都邊界清楚的國際案例幾乎沒有。
　　對城市水業(yè)服務這樣的復合系統(tǒng)，國際經驗所顯示的可行方式，通過過程控制、通過價格調節(jié)來實現(xiàn)比較競爭。這種方式也是競爭，是過程的競爭。因此，競爭環(huán)節(jié)不一定就一定是招投標的競爭環(huán)節(jié)。企業(yè)進入之后，通過比較成本，仍然可以實現(xiàn)競爭機制。我們認為，過程競爭方式可能更加適合整個水系統(tǒng)服務都市場化的水業(yè)服務項目。
　
　　六、不能用局部的優(yōu)化來代替整體的優(yōu)化
　　BOT項目類型由于只是水廠單元的市場化，其服務的采購方是管理和運營整個水系統(tǒng)的水務集團或者排水公司。因而項目的市場化效果往往不能面向消費者。由于公眾不是對BOT水廠直接支付，因此市場化的整體效果實際上取決于整體水系統(tǒng)的效率。
　　在城市水業(yè)的整個系統(tǒng)中，需要一定的緩沖容量，水廠單元的割裂會減少系統(tǒng)的緩沖能力，從而降低系統(tǒng)的穩(wěn)定性。另一方面，如果不能實現(xiàn)水業(yè)系統(tǒng)服務單元的整體優(yōu)化，水廠單元的優(yōu)化所產生的成效會被整個系統(tǒng)的低效所吞噬。因此，水廠BOT項目的成效需要系統(tǒng)來考慮，不能因為單個節(jié)點的優(yōu)化，妨礙整個系統(tǒng)的優(yōu)化。而系統(tǒng)優(yōu)化的關鍵在于對過程的控制和監(jiān)管，而不僅是取決于水廠這一單點的規(guī)范性。
　　英國水業(yè)模式是注重過程的經濟監(jiān)管典范，其對水價和服務的監(jiān)管體系體現(xiàn)了對系統(tǒng)效果的重視，其建立的過程成本控制系統(tǒng)值得中國學習和借鑒。另外，英國模式對國際水業(yè)的貢獻不僅是產權模式的私有化，更多的是私有化以后，使它強化了一套過程監(jiān)管的體系，很多國家學習英國的水業(yè)私有化，而沒有學習其監(jiān)管體系，這是背本逐末的做法。