傅 濤　
　 （清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任，中國(guó)水網(wǎng)顧問(wèn)主編）
原載于中國(guó)水網(wǎng)《水業(yè)投資咨詢》第122期

　　特許經(jīng)營(yíng)制度是城市水業(yè)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中的非常重要的政策概念，對(duì)投資人以及具體實(shí)施的地方政府均至關(guān)重要。但是在特許經(jīng)營(yíng)制度實(shí)施近三年以來(lái)，由于政策的不明確，學(xué)術(shù)界、政府和企業(yè)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的概念和適用性一直有著不同的理解，造成在具體執(zhí)行層面的混亂。本文將按照目前的政策表述、政策的執(zhí)行調(diào)查、正確的政策理解、特許經(jīng)營(yíng)的理論分析以及特許經(jīng)營(yíng)的政策出路五個(gè)層次對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的政策問(wèn)題予以了系統(tǒng)分析。

一、特許經(jīng)營(yíng)概念的當(dāng)前政策表述

　　關(guān)于當(dāng)前城市水業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的政策表述中最主要的政策文件是建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。

1、加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程意見(jiàn)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的表述

　　特許經(jīng)營(yíng)的概念在市政公用行業(yè)的使用，正式見(jiàn)于建設(shè)部2002年12月發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》中提出：“加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立政府特許經(jīng)營(yíng)制度，……”，同時(shí)明確提出：“允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與市政公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)。采取公開(kāi)向社會(huì)招標(biāo)的形式選擇市政公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)單位，由政府授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)”，在這里，特許經(jīng)營(yíng)是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的結(jié)果。
　　 《意見(jiàn)》同時(shí)指出：“市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度是指在市政公用行業(yè)中，由政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍對(duì)某項(xiàng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，即特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府通過(guò)合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)?！?，這里看出這時(shí)的特許經(jīng)營(yíng)政策主要針對(duì)“經(jīng)營(yíng)”
　　 《意見(jiàn)》指出：“現(xiàn)有國(guó)有或國(guó)有控股的市政公用企業(yè)，應(yīng)在進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)登記的基礎(chǔ)上，按規(guī)定的程序申請(qǐng)?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府也可采取直接委托的方式授予經(jīng)營(yíng)權(quán)，并由主管部門與受委托企業(yè)簽定經(jīng)營(yíng)合同?！蔽覀兛吹剑咭髧?guó)有企業(yè)也要申請(qǐng)?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且可以采取授權(quán)形式，而不一定要招標(biāo)。
　　 《意見(jiàn)》規(guī)定：“市政公用行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的范圍包括：城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關(guān)系社會(huì)公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)。”只有直接關(guān)系社會(huì)公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)才施行。
　　 《意見(jiàn)》代表了建設(shè)部建立特許經(jīng)營(yíng)制度初期的想法，《意見(jiàn)》中有幾點(diǎn)直接結(jié)論可以得出：

●　將投資市場(chǎng)的開(kāi)放和經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的特許經(jīng)營(yíng)作了區(qū)分。在投資市場(chǎng)上沒(méi)有提特許經(jīng)營(yíng)，而將特許經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域主要限定在市政公用產(chǎn)品或服務(wù)的“經(jīng)營(yíng)”領(lǐng)域
●　新的改革項(xiàng)目公開(kāi)向社會(huì)招標(biāo)的形式選擇特許經(jīng)營(yíng)者；傳統(tǒng)企業(yè)也應(yīng)該申請(qǐng)?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，并可以通過(guò)授權(quán)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)
●　直接關(guān)系社會(huì)公共利益和涉及有限公共資源配置的市政公用事業(yè)都要施行特許經(jīng)營(yíng)
●　特許經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得的形式是合同、協(xié)議或其他方式

2、市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的規(guī)定

　　《特許經(jīng)營(yíng)辦法》是關(guān)于城市水業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的另一重要文件，于2004年5月實(shí)施?！掇k法》提出：“市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，政府通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。”《辦法》指出：“依法實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，適用本辦法?！辈⑦M(jìn)一步明確了選擇特許經(jīng)營(yíng)者時(shí)的招投標(biāo)程序。
　　 《辦法》是在市場(chǎng)化改革全面展開(kāi)的背景下發(fā)布的規(guī)范性文件，同時(shí)《行政許可法》剛剛開(kāi)始實(shí)行?？梢钥偨Y(jié)出幾點(diǎn)變化：

●　特許經(jīng)營(yíng)要“按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定”執(zhí)行，《辦法》本身不構(gòu)成法律依據(jù)。
●　 強(qiáng)調(diào)了必須通過(guò)招標(biāo)形式選擇特許經(jīng)營(yíng)的投資人或經(jīng)營(yíng)人，在這之后的政策文件都加強(qiáng)了對(duì)招標(biāo)的強(qiáng)制性要求，顯示對(duì)市場(chǎng)市普遍存在的不規(guī)范操作的顧慮，希望矯枉過(guò)正。
●　 特許經(jīng)營(yíng)的選擇對(duì)象不僅是《意見(jiàn)》所強(qiáng)調(diào)的經(jīng)營(yíng)者，而且包括了投資人。但是即便包括投資人，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得者將從事“一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)”，所從事的仍然是“經(jīng)營(yíng)”。
●　 傳統(tǒng)企業(yè)是否需要實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)在《辦法》中沒(méi)有明確規(guī)定，但是傳統(tǒng)企業(yè)如果申請(qǐng)?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)需要執(zhí)行《辦法》，也就是要執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)程序。

　　前后僅相隔不到一年半的微妙的政策變化為地方政府在執(zhí)行時(shí)的把握造成了一定的困難，混亂隨之產(chǎn)生。

二、特許經(jīng)營(yíng)政策在城市水業(yè)的執(zhí)行情況

　　在建設(shè)部和地方政府的推動(dòng)下，以特許經(jīng)營(yíng)為核心的市場(chǎng)化改革近兩年來(lái)進(jìn)展迅速，建設(shè)部最近的一次調(diào)查顯示出了特許經(jīng)營(yíng)概念在具體執(zhí)行中的這種混亂。

１、各地上報(bào)水業(yè)市場(chǎng)化模式匯總分析

●　 供水行業(yè)

　　全國(guó)共上報(bào)供水項(xiàng)目總數(shù)270個(gè)，其中改制/市場(chǎng)化改革項(xiàng)目總數(shù)152個(gè)，在確認(rèn)改革方式的項(xiàng)目中，主要的市場(chǎng)化模式有：股份制改制66個(gè)，國(guó)有獨(dú)資5個(gè)，合資合作41個(gè)，私營(yíng)15個(gè)，BOT項(xiàng)目5個(gè)，TOT項(xiàng)目2個(gè)?？梢钥闯龉┧I(lǐng)域改革的主導(dǎo)方式是合資和股份制改制。
　　 原因分析：鑒于供水行業(yè)的特點(diǎn)和歷史發(fā)展背景，供水行業(yè)的初期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上均已由政府部門完成，存量資產(chǎn)大，從業(yè)人員多，改革包袱重，因而社會(huì)資本進(jìn)入供水行業(yè)的途徑以股份制改制和合資為主。

●　污水行業(yè)

　　全國(guó)共上報(bào)污水項(xiàng)目總數(shù)274個(gè)，其中改制/市場(chǎng)化改革項(xiàng)目總數(shù) 184個(gè)，

　　BOT項(xiàng)目數(shù)最多，達(dá)96個(gè)。分析其原因，隨著城市化進(jìn)程的加快，環(huán)境污染日益加劇，伴隨而來(lái)的是污水處理行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)巨大的資金缺口，一方面城市政府普遍存在財(cái)政資金不足的問(wèn)題，城市污水處理行業(yè)建設(shè)資金不能得以滿足。另一方面，部分企業(yè)在逐利本性的驅(qū)使下進(jìn)入逐漸升溫的城市水業(yè)，尤其是資金門檻較低的中小城市、城鎮(zhèn)的污水處理行業(yè)市場(chǎng)。作為吸引私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)的一種有效方式，BOT應(yīng)運(yùn)而生。
　　 各地上報(bào)項(xiàng)目中所認(rèn)定的BOT項(xiàng)目實(shí)際上大部分只能稱之為“準(zhǔn)BOT”，其項(xiàng)目資金門檻低，項(xiàng)目規(guī)模到操作過(guò)程的多方面都不同于真正的具有項(xiàng)目融資特點(diǎn)的BOT項(xiàng)目。大多數(shù)中小城市或者城鎮(zhèn)的中小型污水處理項(xiàng)目均為此類項(xiàng)目。

2、各地特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂情況

●　供水行業(yè)

　　從圖中可見(jiàn)，在各地供水市場(chǎng)化項(xiàng)目數(shù)152個(gè)中，簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的項(xiàng)目比例很小，共26個(gè)，只占總市場(chǎng)化項(xiàng)目數(shù)的17.1%，而將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議按照建設(shè)部要求到上級(jí)建設(shè)部門進(jìn)行備案的則是寥寥，共13個(gè)，占市場(chǎng)化項(xiàng)目總數(shù)的8.5%。
供水項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂少的核心問(wèn)題在于目前已經(jīng)發(fā)布的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法等一系列文件對(duì)供水領(lǐng)域的主流模式——股份制產(chǎn)權(quán)改革和合資合作——不能很好地支撐，具體表現(xiàn)在對(duì)招標(biāo)的管理、競(jìng)爭(zhēng)程序的管理、資產(chǎn)以后的移交等方面，政策制定和執(zhí)行時(shí)均存在觀念模糊，供水項(xiàng)目主流模式是否屬于特許經(jīng)營(yíng)，是否要鑒定特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議？建設(shè)部的政策上前后不一致，模棱兩可。發(fā)布的供水特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議文本則難以指導(dǎo)主流模式的操作。
　　 供水行業(yè)關(guān)系公共安全，缺乏特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定，將對(duì)下一步監(jiān)管體系的完善形成制約。

●　污水行業(yè)

　　相比供水行業(yè)來(lái)說(shuō)，污水行業(yè)雖然產(chǎn)業(yè)落后，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂及備案情況卻相對(duì)較好，在184個(gè)表明模式的項(xiàng)目中簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議數(shù)101個(gè)，占54.9%，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議備案數(shù)62個(gè)，占33.7%。但是有相當(dāng)比例的協(xié)議達(dá)不到規(guī)范的要求，這與前期缺乏指導(dǎo)有關(guān)，也與項(xiàng)目不規(guī)范操作相關(guān)。但是對(duì)污水領(lǐng)域而言特許經(jīng)營(yíng)政策的思路是清楚的，畢竟已經(jīng)開(kāi)始按照建設(shè)部的要求在執(zhí)行特許經(jīng)營(yíng)管理的要求。
　　 盡管污水領(lǐng)域并沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本，但是污水領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議化管理卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于供水。這與污水行業(yè)設(shè)施建設(shè)起步較晚有關(guān)，更主要原因是污水所適合的主流模式（BOT、TOT）與目前建設(shè)部的特許經(jīng)營(yíng)政策要求相一致，與相關(guān)政策法規(guī)配套有關(guān)。

三、如何把握目前的特許經(jīng)營(yíng)政策

　　綜合目前的政策文件，可以看出作為主管部門的建設(shè)部對(duì)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)概念體系是基本明確，但表述不是非常清晰，思路也在不斷調(diào)整。
　　 面對(duì)目前的政策模糊應(yīng)該如何把握和理解目前的特許經(jīng)營(yíng)制度在城市水業(yè)的實(shí)施，本文根據(jù)多年的研究和政策跟蹤，結(jié)合目前參與的中央改革政策的起草工作，提出以下幾點(diǎn)看法：

1、特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍

　　按照最新的政策表述，2005年9月建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》指出：“特許經(jīng)營(yíng)制度是市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的主要實(shí)現(xiàn)形式”，沒(méi)有說(shuō)是唯一形式。特許經(jīng)營(yíng)適用范圍是“直接關(guān)系社會(huì)公共利益和涉及有限公共資源配置業(yè)務(wù)領(lǐng)域”，根據(jù)建設(shè)部的解釋：如果原來(lái)就擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的傳統(tǒng)自來(lái)水企業(yè)，只是進(jìn)行了企業(yè)化改制，如果沒(méi)有改變?yōu)樯鐣?huì)資本控股的企業(yè)，就沒(méi)有進(jìn)行“有限公共資源重新配置”，因此可以不采用特許經(jīng)營(yíng)，也可以采取特許經(jīng)營(yíng)，但是如采用特許經(jīng)營(yíng)，就需要執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)程序。
　　 不采取特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目和企業(yè)，也應(yīng)該按照政策的要求引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)行業(yè)改革，但是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形式是多樣的，不一定是特許經(jīng)營(yíng)。
　　 但是，如果是“直接關(guān)系社會(huì)公共利益和涉及有限公共資源配置業(yè)務(wù)領(lǐng)域”的改革，無(wú)論那種形式的市場(chǎng)化改革都要納入特許經(jīng)營(yíng)的管理。

2、關(guān)于招標(biāo)程序的使用

　　按照目前的政策精神，為了防止不規(guī)范的操作，有關(guān)部門要求所有特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系的變更均要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序，而競(jìng)爭(zhēng)程序的具體規(guī)定是招投標(biāo)。但是在目前法人招標(biāo)立法空白的情況下，需要與工程招投標(biāo)加以區(qū)別，具體區(qū)別在《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》中已做初步規(guī)定。要求將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的核心內(nèi)容作為招標(biāo)的基本條件，綜合考慮成本、價(jià)格、經(jīng)營(yíng)等方案、質(zhì)量和服務(wù)承諾、特殊情況的緊急措施等因素，擇優(yōu)選擇中標(biāo)者。這一規(guī)定改變了以往單純強(qiáng)調(diào)價(jià)格的評(píng)標(biāo)方式，而是提出了更為科學(xué)合理的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。
　　 通過(guò)政策的不斷修訂，目前城市水業(yè)招投標(biāo)的程序?qū)OT、TOT等項(xiàng)目融資的類型已經(jīng)積累一定的實(shí)踐基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)，程序上也不斷完善，但是對(duì)股權(quán)合作和合資類型的項(xiàng)目類型如何進(jìn)行招投標(biāo)尚需探索。
　　 戰(zhàn)略投資人如果希望通過(guò)收購(gòu)股份或者合資形式獲得水業(yè)的整體，按照目前的政策，也需要執(zhí)行招投標(biāo)的程序，但是這一招標(biāo)更加不同于工程招標(biāo)，實(shí)際上是一種政府多家投資人的全方位比較，但是要求公開(kāi)、公正。

3、關(guān)于監(jiān)管

　　關(guān)于引入市場(chǎng)機(jī)制以后的監(jiān)管問(wèn)題，政策是“老人老辦法，新人新辦法”。新的企業(yè)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，執(zhí)行特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的監(jiān)管關(guān)系主要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議來(lái)確定；老的企業(yè)可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)程序，但是如果不進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)系列，需要通過(guò)《監(jiān)管意見(jiàn)》確定的行政手段來(lái)進(jìn)行監(jiān)管。
　　 以上幾點(diǎn)政策理解是基于目前政策現(xiàn)狀的被動(dòng)理解的解釋，現(xiàn)實(shí)的政策往往都有特定的形成背景，都不是最科學(xué)的，但都是有效的。以上解釋基于作者的理解，不代表政府部門的解釋；這一解釋也不說(shuō)明本文認(rèn)同這一政策體系。下文的分析是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的理論分析，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看可能會(huì)成為今后的政策發(fā)展方向。

四、對(duì)特許經(jīng)營(yíng)概念的理論分析

　　特許經(jīng)營(yíng)概念的混亂源于中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)化改革的復(fù)雜性，事實(shí)上對(duì)中國(guó)目前水業(yè)改革所推行的特許經(jīng)營(yíng)概念，各方面一直有不同的理解。

1、狹義上的特許經(jīng)營(yíng)

　　水業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的概念源于法國(guó)。法國(guó)在推進(jìn)水業(yè)改革時(shí)，水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)完成，選擇了通過(guò)私人公司在水業(yè)設(shè)施經(jīng)營(yíng)層面的引入，來(lái)提高運(yùn)營(yíng)和管理水平的市場(chǎng)化模式，保留了產(chǎn)權(quán)層面的最終公有。對(duì)外完全開(kāi)放的僅僅是屬于環(huán)境服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，涉及局部維護(hù)性和發(fā)展性投資的也要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)在經(jīng)營(yíng)期之后產(chǎn)權(quán)交還政府。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同和租賃/管理合同，實(shí)現(xiàn)了政府與企業(yè)責(zé)任的合理分?jǐn)?。特許經(jīng)營(yíng)合同結(jié)束后，自然過(guò)渡到了租賃/管理合同形式。
　　 法國(guó)以流域監(jiān)管為核心建立了相對(duì)完善的水業(yè)管理體系。法國(guó)模式的特點(diǎn)是充分強(qiáng)調(diào)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尤其是強(qiáng)化了準(zhǔn)入監(jiān)管，通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的初始競(jìng)爭(zhēng)控制成本；同時(shí)實(shí)現(xiàn)了水資源和水業(yè)設(shè)施的政府控制權(quán)。為強(qiáng)化準(zhǔn)入監(jiān)管，目前合同期限有進(jìn)一步縮短的趨勢(shì)。由于資產(chǎn)屬于政府，企業(yè)投資責(zé)任小，擔(dān)負(fù)的風(fēng)險(xiǎn)也小。政府監(jiān)管成本也會(huì)較低，但另一方面政府的投資責(zé)任相對(duì)較大。法國(guó)水業(yè)模式之所以運(yùn)營(yíng)高效的另一個(gè)重要基礎(chǔ)是其產(chǎn)業(yè)化水平，法國(guó)水業(yè)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)是由幾大水業(yè)集團(tuán)在競(jìng)爭(zhēng)中分享，從而保障了競(jìng)爭(zhēng)的層次和質(zhì)量。
　　 由于法國(guó)擁有世界上最有影響的水業(yè)集團(tuán)，是世界水業(yè)改革的核心推動(dòng)者。從另一方面講恰恰是法國(guó)這一特殊的政策模式造就了足以傲視全球的水務(wù)巨頭。中國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)模式更多地受到了法國(guó)模式的影響。如對(duì)用招標(biāo)方式實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)分強(qiáng)調(diào)，對(duì)項(xiàng)目融資模式的特殊偏好，對(duì)資產(chǎn)形式的嚴(yán)格限制，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議經(jīng)濟(jì)對(duì)等性的規(guī)定等等，都源于這種思路的繼承。

2、特許經(jīng)營(yíng)制度建立過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

　　但是中國(guó)水業(yè)改革是在設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展期進(jìn)行的。解決資金短缺問(wèn)題的中國(guó)地方政府響應(yīng)中央改革要求的根本動(dòng)機(jī)。中國(guó)的改革因此在改革的程序上走過(guò)了先開(kāi)放投資市場(chǎng)，吸引資金，然后才逐步考慮規(guī)范市場(chǎng)，提高效率問(wèn)題的歷程。
　　 因此，伴隨水業(yè)改革的還有國(guó)有企業(yè)的改制、產(chǎn)權(quán)改革、經(jīng)營(yíng)城市、盤活資產(chǎn)、融資改革等等這些同步的改革。因此城市水業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的體系還沒(méi)有來(lái)得及建立完善起來(lái)，其產(chǎn)業(yè)所依托的基礎(chǔ)已經(jīng)在不斷發(fā)生變化，因此特許經(jīng)營(yíng)的概念也隨之演變，必然使特許經(jīng)營(yíng)體系的建立陷入概念和執(zhí)行的雙重困境。
　　 國(guó)際通行意義上的特許經(jīng)營(yíng)制度，政府需要以保持最終資產(chǎn)為基礎(chǔ)，無(wú)論是水廠BOT、TOT還是整個(gè)系統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)都是這樣。當(dāng)然，對(duì)企業(yè)而言，由于沒(méi)有資產(chǎn)的完全產(chǎn)權(quán)，必然要從投資經(jīng)營(yíng)期中收回全部投資并獲得完全收益，這樣對(duì)企業(yè)的收益壓力必然大。對(duì)政府而言，轉(zhuǎn)讓非完全產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的招商價(jià)值當(dāng)然沒(méi)有轉(zhuǎn)讓完全產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的價(jià)值大，如果期望最大限度地盤活資產(chǎn)，獲得和變現(xiàn)更多的發(fā)展資金，必然選擇完全產(chǎn)權(quán)的變更。
　　 隨著地方城市政府經(jīng)營(yíng)城市、盤活資產(chǎn)活動(dòng)的深入，已經(jīng)普遍涉及城市水業(yè)設(shè)施的最終產(chǎn)權(quán)歸屬。而推動(dòng)市場(chǎng)化改革的地方主導(dǎo)部門——建設(shè)部門大多沒(méi)有意識(shí)到產(chǎn)權(quán)與特許經(jīng)營(yíng)制度的密切關(guān)聯(lián)；即便意識(shí)到產(chǎn)權(quán)改革的重要，其產(chǎn)權(quán)改革的主導(dǎo)權(quán)也不在建設(shè)部門手中，而且行業(yè)改革的步伐無(wú)法因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)問(wèn)題的介入而做大的調(diào)整。因此，造成目前城市水業(yè)產(chǎn)權(quán)變革的既定事實(shí)。如深圳水務(wù)項(xiàng)目和上海浦東項(xiàng)目。
　　 同時(shí)，國(guó)家在2003年4月成立國(guó)資委，進(jìn)一步促進(jìn)了水業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的全面變革。隨著“政資分離”的深入，原來(lái)隸屬于主管部門的國(guó)有單位大量轉(zhuǎn)企劃歸國(guó)資委管理。政府原來(lái)的行業(yè)部門失去對(duì)水業(yè)設(shè)施資產(chǎn)的公益性所有權(quán)，致使法國(guó)模式的特許經(jīng)營(yíng)概念的根基發(fā)生動(dòng)搖，有序改革難以持續(xù)。
　　 為了給大量產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的水業(yè)市場(chǎng)化項(xiàng)目以政策出路，建設(shè)部開(kāi)始是努力拓寬原有特許經(jīng)營(yíng)的概念內(nèi)涵，將狹義的特許經(jīng)營(yíng)上升為市場(chǎng)化改革模式的代名詞。原則要求無(wú)論那種形式的市場(chǎng)化改革都需要簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，執(zhí)行特許經(jīng)營(yíng)的管理。
　　 但是另一方面，學(xué)習(xí)和接見(jiàn)法國(guó)式特許經(jīng)營(yíng)的許多制度設(shè)計(jì)，如《特許經(jīng)營(yíng)辦法》已經(jīng)發(fā)布，并不適合于產(chǎn)權(quán)進(jìn)入了市場(chǎng)的市場(chǎng)化項(xiàng)目類型。如對(duì)準(zhǔn)入招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)調(diào)，如對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同經(jīng)濟(jì)合同屬性的強(qiáng)調(diào)。
　　 這些政策的矛盾和尷尬首先體現(xiàn)在深圳的特許經(jīng)營(yíng)制度上。深圳市通過(guò)向法國(guó)威立雅水務(wù)集團(tuán)及其合資企業(yè)北京首創(chuàng)威水投資公司出讓深圳水務(wù)集團(tuán)45%的股份，使深圳水務(wù)集團(tuán)的資產(chǎn)完全社會(huì)化，徹底變成了一家社會(huì)公司。深圳市為之配套的特許經(jīng)營(yíng)辦法與建設(shè)部為保留產(chǎn)權(quán)的特許經(jīng)營(yíng)辦法，在政策上有著幾點(diǎn)本質(zhì)的不同：一是深圳的授予方式為授權(quán)，而不是招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)；二是深圳特許經(jīng)營(yíng)全的獲得形式是行政許可而不是經(jīng)濟(jì)協(xié)議；三是經(jīng)營(yíng)期限滿后，政府部門如果收回經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須進(jìn)行一般企業(yè)意義上的資產(chǎn)清算然后股權(quán)收購(gòu)，而不是產(chǎn)權(quán)的無(wú)償移交。
　　 深圳模式實(shí)質(zhì)上不是一般意義的特許經(jīng)營(yíng)，而是包括完全產(chǎn)權(quán)的“專營(yíng)模式”。盡管有許多原則上的不一致，在中國(guó)中央集權(quán)的背景下，深圳市政府順應(yīng)大的政策要求，仍然沿用了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的概念，而不是國(guó)際通行的“專營(yíng)模式”概念，而建設(shè)部也努力想通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)概念的拓展接納這種“變種”產(chǎn)物。但是，實(shí)際上隨著供水領(lǐng)域廣泛的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資和產(chǎn)權(quán)改革，這種通過(guò)行政授權(quán)獲得的經(jīng)營(yíng)方式在供水領(lǐng)域已經(jīng)不再是個(gè)案和特例，而是供水領(lǐng)域的主流模式。
　　 目前的政策回落理性，主導(dǎo)思路是“老人老辦法，新人新辦法”。對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)不再苛求特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系。但是傳統(tǒng)企業(yè)股權(quán)多元化以后如果沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)政策體系的支撐，又沒(méi)有開(kāi)辟“專營(yíng)”的政策途徑，確實(shí)無(wú)法讓投資者放心。也難以保障監(jiān)管的真正實(shí)施。

3、英國(guó)水業(yè)的產(chǎn)權(quán)實(shí)踐

　　實(shí)際上深圳為代表的沒(méi)有準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)（深圳模式雖然有股權(quán)招標(biāo)，但是沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)沒(méi)有經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序）的專營(yíng)模式在國(guó)際上有據(jù)可依的。英國(guó)是這種模式的代表。
　 　英國(guó)（不包括蘇格蘭）是產(chǎn)權(quán)完全私有化（或民營(yíng)化）的水業(yè)模式，也是水業(yè)監(jiān)管體制最為科學(xué)和完善的國(guó)家之一。英國(guó)水業(yè)改革雖有提高效率的動(dòng)機(jī)，但其根本動(dòng)機(jī)是經(jīng)濟(jì)體制的變革，因此其改革的對(duì)象首先是產(chǎn)權(quán)。為了保障產(chǎn)權(quán)私有化，英國(guó)在全面推進(jìn)產(chǎn)權(quán)私有化改革之前，花費(fèi)了十多年的時(shí)間來(lái)建立法律和制度的保障，包括有關(guān)的立法、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立、公眾參與體系的完善等，這些是英國(guó)私有化模式得以有效實(shí)施的前提。英國(guó)模式的監(jiān)管權(quán)限屬于中央，建立了全國(guó)統(tǒng)一的獨(dú)立監(jiān)管體系，成為私有體制下重要的監(jiān)管特征。這種模式由于幾乎沒(méi)有市場(chǎng)準(zhǔn)入的競(jìng)爭(zhēng)，政府強(qiáng)化了對(duì)成本的控制和管理，建立了成本績(jī)效平臺(tái)這一有效的成本管理體系，以及激勵(lì)性水價(jià)管理體系。英國(guó)水業(yè)模式對(duì)國(guó)際水業(yè)的貢獻(xiàn)，不僅是產(chǎn)權(quán)的私有化改革，更重要的是其因?yàn)樗接谢尘岸鴱?qiáng)化和完善了的過(guò)程監(jiān)管體系。

五、中國(guó)水業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的政策出路

　　應(yīng)該說(shuō)法國(guó)和英國(guó)模式是兩種模式的代表。中國(guó)水業(yè)改革的概念混亂就是因?yàn)橄胗靡惶啄Ｊ胶w兩個(gè)并存的體系。而實(shí)際上這兩個(gè)體系所適用的政策和監(jiān)管均有很大的差別。中國(guó)地方特許經(jīng)營(yíng)立法的諸多混亂和矛盾、對(duì)特許經(jīng)營(yíng)許多法律概念的爭(zhēng)論均源于此。
　　 目前的政策和法律體系，一方面要維系原來(lái)到制度體系，一方面要適應(yīng)新的模式要求，就需要在目前的整體政策之下，通過(guò)實(shí)施細(xì)則分類指導(dǎo)，區(qū)分對(duì)待。
　　 我們?cè)?jīng)將中國(guó)水業(yè)的引入市場(chǎng)機(jī)制的模式劃分為競(jìng)爭(zhēng)式特許經(jīng)營(yíng)和專營(yíng)就是為了在統(tǒng)一的特許經(jīng)營(yíng)概念之下，分別為兩類模式提供出路。當(dāng)然，專營(yíng)體系能否納入最終的特許經(jīng)營(yíng)體系，作為特許經(jīng)營(yíng)的一個(gè)組成還需要看以后政府管理的政策走向。事實(shí)上，稱為“專營(yíng)”還是“專營(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)”只取決于政策體系對(duì)特許經(jīng)營(yíng)概念范圍的約定。

●　競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)

　　競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式具體有三類形式：一是所有資產(chǎn)保留在政府，將水業(yè)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)讓，這種形式稱為管理/租賃模式；二是管網(wǎng)設(shè)施以及收費(fèi)權(quán)保留在政府，將水業(yè)設(shè)施的某一單元，一般是水廠，在有限期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，這種形式稱為水廠特許經(jīng)營(yíng)模式，BOT、TOT等一般屬這種模式；三是政府將包括管網(wǎng)在內(nèi)的所有水業(yè)設(shè)施在有限期限內(nèi)委托企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，這種形式稱為水系統(tǒng)整體特許經(jīng)營(yíng)模式，澳門供水是這種形式。
　　 競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式有四個(gè)共同點(diǎn)：一是政府與企業(yè)簽有不同形式的、平等的屬于經(jīng)濟(jì)協(xié)議性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)協(xié)議，政府與企業(yè)間不是行政許可關(guān)系；二是政府在一定期限內(nèi)，以不同的形式將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓企業(yè)，但是政府保留了水業(yè)設(shè)施的最終產(chǎn)權(quán)；三是政府面向公眾負(fù)責(zé)，接受責(zé)任追訴；四是競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)都有準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)這一環(huán)節(jié)，需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府通過(guò)企業(yè)主體的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效率的提高。
　　 不同的競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)方式，依據(jù)企業(yè)擔(dān)負(fù)風(fēng)險(xiǎn)的不同，有不同的期限。管理/租賃模式由于不涉及投資，期限一般為5-8年；BOT、TOT模式由于涉及一定范圍的投資，經(jīng)營(yíng)期限一般為15-20年；水系統(tǒng)整體特許經(jīng)營(yíng)模式由于有較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)期限一般為20-30年。為了提高準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)的效果，國(guó)際上有進(jìn)一步縮短經(jīng)營(yíng)期限的趨勢(shì)。在中國(guó)，由于地方政府引資動(dòng)機(jī)的影響，期限往往突破合理的區(qū)間。
　　 政府在不同的競(jìng)爭(zhēng)性特許經(jīng)營(yíng)模式下的市場(chǎng)監(jiān)管，都將包括準(zhǔn)入監(jiān)管、服務(wù)與質(zhì)量監(jiān)管、以及成本與價(jià)格的監(jiān)管，其中準(zhǔn)入監(jiān)管是核心。這種模式下，可以沒(méi)有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是階段性的檢查與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)信息上報(bào)十分必要。

●　專營(yíng)（或?qū)I(yíng)式特許經(jīng)營(yíng)）

　　專營(yíng)模式通常有三種不同的產(chǎn)權(quán)形式。一是公有資本完全退出，由社會(huì)資本持有，也就是通常所稱的完全私有化，如英國(guó)模式；二是政府保留一定比例的公有資產(chǎn)，與社會(huì)資本合資擁有水業(yè)企業(yè)，但是這種政府資產(chǎn)的持股人，與合資企業(yè)只是股權(quán)收益關(guān)系，公有持股者與市場(chǎng)化監(jiān)管者是不同的政府機(jī)構(gòu)，如目前深圳水務(wù)模式；三是由真正實(shí)現(xiàn)了企業(yè)化改制，完全政資分開(kāi)、政企分開(kāi)的國(guó)有企業(yè)，如荷蘭模式。
　　 但是無(wú)論哪一種產(chǎn)權(quán)形式，政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管都不是通過(guò)產(chǎn)權(quán)關(guān)系來(lái)進(jìn)行的。因此這種模式必然要求政府建立完善相應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)管體系，尤其是要有專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施嚴(yán)格的過(guò)程監(jiān)管，需要完善的民主制度來(lái)保障公共參與和監(jiān)督。
　　 專營(yíng)模式還有幾個(gè)共同點(diǎn)：一是政府與企業(yè)不是平等的經(jīng)濟(jì)協(xié)議性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)關(guān)系，政府與企業(yè)間是行政許可關(guān)系，政府可以把一些社會(huì)、環(huán)境職能通過(guò)授權(quán)轉(zhuǎn)給專營(yíng)企業(yè)；二是企業(yè)擁有水業(yè)設(shè)施的完全產(chǎn)權(quán)，并長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有明確的經(jīng)營(yíng)期限；三是專營(yíng)模式缺乏經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)這一環(huán)節(jié)（產(chǎn)股轉(zhuǎn)讓競(jìng)爭(zhēng)不能等同于經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)），企業(yè)是某一區(qū)域的水業(yè)設(shè)施的當(dāng)然經(jīng)營(yíng)者；四是政府提高效率的核心監(jiān)管手段是運(yùn)營(yíng)過(guò)程的監(jiān)管，因此以經(jīng)濟(jì)監(jiān)管為核心的成本控制必不可少；五是需要全成本的水價(jià)體系來(lái)支撐企業(yè)的投資收益。

（未經(jīng)中國(guó)水網(wǎng)書面同意，不得轉(zhuǎn)摘）