環(huán)保投資體制若干問題探討
| 論文類型 | 政策與市場 | 發(fā)表日期 | 2025-08-28 |
| 來源 | 東方環(huán)境 | ||
| 關(guān)鍵詞 | 環(huán)保;投資體制;問題 | ||
| 摘要 | 本文分析了在環(huán)保投資機制建設(shè)過程中政府和企業(yè)在市場經(jīng)濟體制下環(huán)境保護事權(quán)劃分、環(huán)境保護投資體制現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢。 | ||
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我國已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，但與之適應(yīng)的環(huán)境保護投資體制尚未建立，實現(xiàn)“十五”環(huán)境保護目標所需的7000億元的環(huán)境保護投入難以保障。因此，必須盡快建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的環(huán)保投資機制，明確投資主體的責(zé)權(quán)，加大政府的環(huán)保投入，積極引入民間資本，建立和完善環(huán)境保護多元化投資機制，確保國家“十五”環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。
一、市場經(jīng)濟體制下環(huán)境保護事權(quán)劃分
1、政府的環(huán)境保護事權(quán)———規(guī)制和監(jiān)督，培育規(guī)范環(huán)保投資市場我國環(huán)境保護工作的長期實踐證明，政府在環(huán)境保護中具有不可替代的重要作用。政府的環(huán)境保護事權(quán)主要是，行使政府的規(guī)制和監(jiān)督職能，建立合理的市場競爭和約束機制，使企業(yè)把污染治理事權(quán)轉(zhuǎn)嫁給社會的可能影響減至最小。環(huán)保部門應(yīng)通過實行統(tǒng)一立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管，加強科技、標準、信息、監(jiān)測和宣教工作，全面提升政府行使環(huán)境保護事權(quán)的能力。
政府還應(yīng)承擔(dān)一些公益性很強的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨地區(qū)的污染綜合治理任務(wù)，應(yīng)明確中央和地方政府的環(huán)境事權(quán)劃分，同時履行國際環(huán)境公約和義務(wù)。在強化政府對環(huán)境保護規(guī)制和監(jiān)督作用的同時，政府還應(yīng)通過經(jīng)濟刺激、政策扶持、信息公開和自愿協(xié)議等現(xiàn)代環(huán)境管理手段來進一步加強和完善環(huán)境保護工作。
2、企業(yè)的環(huán)境保護事權(quán)———治理污染，提升企業(yè)環(huán)保形象
企業(yè)是市場的主體，又是環(huán)境污染的主要產(chǎn)生者。企業(yè)的環(huán)境保護事權(quán)是治理環(huán)境污染，采用清潔生產(chǎn)工藝，節(jié)約資源和能源，不把治理污染的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會。企業(yè)應(yīng)承擔(dān)投資經(jīng)營風(fēng)險(包括環(huán)境污染的風(fēng)險)，按照“污染者付費原則，直接削減產(chǎn)生的污染或補償有關(guān)環(huán)境損失。
為了降低削減污染的全社會成本，可以允許企業(yè)通過內(nèi)部處理、委托專業(yè)化公司處理、排污權(quán)交易、交納排污費等不同方式實現(xiàn)環(huán)境污染外部成本的內(nèi)部化。但是，無論采取哪種方式，企業(yè)都需要為削減污染而付費。企業(yè)也可以以市場為導(dǎo)向直接投資環(huán)境保護產(chǎn)品生產(chǎn)或技術(shù)服務(wù)，通過開發(fā)和經(jīng)營活動贏利。3、社會公眾的環(huán)境保護事權(quán)———有償使用環(huán)境資源，監(jiān)督政府和企業(yè)行使環(huán)境事權(quán)社會公眾既是污染的產(chǎn)生者，又是環(huán)境污染的受害者，其環(huán)境保護事權(quán)是，有償使用或購買環(huán)境公共物品或設(shè)施服務(wù)。應(yīng)自覺地遵守環(huán)境法規(guī)，履行保護環(huán)境的義務(wù)，承擔(dān)治理污染的責(zé)任。如根據(jù)“使用者付費原則，居民應(yīng)支付生活污水處理費和垃圾處理費。
為了降低削減污染的全社會成本，可以允許企業(yè)通過內(nèi)部處理、委托專業(yè)化公司處理、排污權(quán)交易、交納排污費等不同方式實現(xiàn)環(huán)境污染外部成本的內(nèi)部化。但是，無論采取哪種方式，企業(yè)都需要為削減污染而付費。企業(yè)也可以以市場為導(dǎo)向直接投資環(huán)境保護產(chǎn)品生產(chǎn)或技術(shù)服務(wù)，通過開發(fā)和經(jīng)營活動贏利。3、社會公眾的環(huán)境保護事權(quán)———有償使用環(huán)境資源，監(jiān)督政府和企業(yè)行使環(huán)境事權(quán)社會公眾既是污染的產(chǎn)生者，又是環(huán)境污染的受害者，其環(huán)境保護事權(quán)是，有償使用或購買環(huán)境公共物品或設(shè)施服務(wù)。應(yīng)自覺地遵守環(huán)境法規(guī)，履行保護環(huán)境的義務(wù)，承擔(dān)治理污染的責(zé)任。如根據(jù)“使用者付費原則，居民應(yīng)支付生活污水處理費和垃圾處理費。
二、環(huán)境保護投資體制現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢
改革開放以來，我國國民經(jīng)濟市場化程度逐年提高。1979年，我國社會總產(chǎn)值流量構(gòu)成加權(quán)市場化程度為1.5%，1990年為32%，到1997年就達到63%。各主要領(lǐng)域的市場化程度的提高也很快。1979年，政府行為的市場化程度為4%，到1997年已經(jīng)達到72%。相比較而言，環(huán)境保護市場化程度的提高卻明顯落后于其他領(lǐng)域，遠遠落后于整個國民經(jīng)濟市場化程度，與我國國民經(jīng)濟市場化趨勢不相吻合。
1、現(xiàn)行的環(huán)境保護投資體制———政府唱主角我國現(xiàn)行的環(huán)境保護投入體制基本是延續(xù)計劃經(jīng)濟體制，環(huán)境保護責(zé)任及投資基本上由政府承擔(dān)。在現(xiàn)行體制下，基本建設(shè)資金、城市維護費、更新改造資金和超標排污費是最主要的環(huán)保投資渠道，資金主要靠各級政府預(yù)算資金和預(yù)算外資金。據(jù)初步估計，各級政府或公共資金的投入已超過環(huán)境保護投資總額的70%。現(xiàn)行的環(huán)境保護投資體制對增加我國環(huán)保投入產(chǎn)生了一定的效果。按當年價格計算，環(huán)境保護投資由1981年的25億元上升到1999年的840億元，環(huán)保投資占GDP的比例大致在0.52～1%之間。2000年，我國環(huán)境保護投資占GDP的比例預(yù)計超過1%。
但是，現(xiàn)行環(huán)境保護投資體制沒有清晰政府、企業(yè)和個人之間的產(chǎn)權(quán)和環(huán)境事權(quán)分配，沒有建立投入產(chǎn)出和成本效益核算機制，與市場經(jīng)濟的不適應(yīng)性日益顯現(xiàn)出來，在以下三個方面表現(xiàn)得尤為突出：
(1)受“環(huán)?？空箓鹘y(tǒng)思維的影響，現(xiàn)行環(huán)境保護投資渠道單一，政府(公共部門)唱主角，市場難以發(fā)揮作用，社會資金游離環(huán)保市場；
(1)受“環(huán)?？空箓鹘y(tǒng)思維的影響，現(xiàn)行環(huán)境保護投資渠道單一，政府(公共部門)唱主角，市場難以發(fā)揮作用，社會資金游離環(huán)保市場；
(2)沒有充分體現(xiàn)“污染者付費原則(PPP)和“使用者付費原則(UPP)，沒有明晰政府、企業(yè)和個人的環(huán)保投資權(quán)責(zé)關(guān)系，污染治理的責(zé)任過多地由政府承擔(dān)；
(3)沒有充分調(diào)動企業(yè)和社會參與環(huán)保的積極性，尤其是政府通過制定政策法規(guī)培育和擴大環(huán)境保護市場的作用沒有得到發(fā)揮。
2、環(huán)境保護投資市場化———世界發(fā)展的潮流環(huán)境保護投資機制應(yīng)該與經(jīng)濟體制相協(xié)調(diào)，這是各國的共識，也是市場經(jīng)濟發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。在美國、英國、法國等OECD國家和韓國、波蘭等新工業(yè)化國家，超過50%的污染削減和控制投資是由私營部門直接實現(xiàn)的，個別國家這個比例甚至超過70%。即使在傳統(tǒng)上公共投資占有明顯優(yōu)勢的國家，如法國和日本，國家污染削減與控制的投資結(jié)構(gòu)也向著市場化的方向迅速發(fā)展。有數(shù)據(jù)表明，環(huán)保投資占GDP的比例逐年提高，得益于私人投資占環(huán)境保護投資比重的提高；市場經(jīng)濟越發(fā)達，環(huán)保投資市場化程度越高，環(huán)保投資力度也就越大，環(huán)境質(zhì)量改善越明顯。環(huán)境保護的這種趨勢成為世界環(huán)保事業(yè)發(fā)展的潮流。
3、環(huán)境污染治理———市場化投資的主戰(zhàn)場污染治理需要市場化，治污市場需要更好的政策與投資環(huán)境，這是我國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展及其投資體制改革的迫切要求。
在工業(yè)污染方面，各地開展以“治污集約化、產(chǎn)權(quán)多元化、社會化為主要內(nèi)容的環(huán)境保護市場化的實踐；在生活污染治理方面，各地用經(jīng)濟運作方式吸納社會資金，先后建設(shè)了一批商業(yè)化的城市污水處理廠和城市垃圾處理廠。這些做法既擺脫了過去環(huán)保設(shè)施完全依靠政府投資的局面，擴大了環(huán)保投資的渠道，調(diào)動了社會參與環(huán)保的積極性，又改變了環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施“事業(yè)化(福利化)運行管理的傳統(tǒng)模式，形成了成本效益核算基礎(chǔ)上的企業(yè)化管理模式。在一些城市，新興的環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為一個新的經(jīng)濟增長點，而且路子越走越寬廣。
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