在水務(wù)PPP項目合同中，政府和社會資本方都是有限理性的：其一，雙方的立場并不是完全一致，基于水務(wù)PPP項目特別是供水類PPP項目的公益性，政府方將更多出于公共服務(wù)和社會責(zé)任角度來制定規(guī)則，而社會資本方作為公司以盈利為第一目的，最在意的肯定是自身利益的最大化。如某市PPP污水處理項目中，因付費糾紛社會資本方竟擅自直接將未處理污水輸入自來水管道，引發(fā)民眾不滿和政府臨時接管的情形。最終雙方對簿公堂，不歡而散。其二，由于客觀條件的約束，政府和社會資本方的知識局限性，政府和社會資本方缺乏能力追求最優(yōu)方案，即使是引入第三方咨詢機構(gòu)，也未必盡善盡美;其三，由于雙方地位的實質(zhì)差別和控制力的強弱，政府和社會資本也可能有意或無意地隱瞞部分信息，進而影響到對方合同談判的理性;又可能在執(zhí)行過程中誘發(fā)“機會主義”，政府方拖欠付費或者社會資本方消極怠工，造成項目的效率低下甚至流產(chǎn)。

美國佛羅里達州坦帕灣供水PPP項目和北京第十水廠項目都是誘發(fā)不完全契約危機的典型。前者從1996年詢標提案到2008年正式運營，用了近十二年時間。而后者至今仍然“曬在太陽下”。以北京第十水廠項目為例：1998年，北京第十水廠正式立項，其采用BOT模式受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。該項目總投資23億元，設(shè)計水處理能力為每日50萬噸，主要為朝陽CBD、通州新城等北京東部地區(qū)供水。但首都的發(fā)展規(guī)律在設(shè)計者預(yù)料之外：2000年后，北京市工業(yè)企業(yè)集體外遷導(dǎo)致水源地供需倒掛;2004年，加上水源地密云水庫枯竭、北京首都機場占用十廠建設(shè)用地等因素下，外方安菱聯(lián)合體于當年7月正式要求終止項目，并向政府索要2000萬美元的違約款;2005年，北京市政府決定組建北控-金州聯(lián)合體對項目進行重組;2007年，北京地價飆升導(dǎo)致征地工作陷入困境;2008年，國土部出臺新規(guī)，土地劃撥變轉(zhuǎn)讓;18年過去，在多方努力付出下，北京第十水廠項目仍向著落地道路不懈前行著。

正如著名PPP專家王守清教授所言：“PPP是一場婚姻，不是一場婚禮。”對此他用五點說明：1.長周期下風(fēng)險的不可準確預(yù)測性;2.PPP合同本質(zhì)是不完備的，合同機制設(shè)計難以完全覆蓋將來技術(shù)更新、用戶需求、社會發(fā)展、價值觀變化情況;3.基于制度和利害關(guān)系，在缺乏民主和公眾參與機制的發(fā)展中國家，政企的差異和咨詢機構(gòu)、律師的良莠不齊也可能加劇合同的不完備和不公平性;4.公共產(chǎn)品與服務(wù)的終極責(zé)任是政府的，PPP不是政府推卸公共產(chǎn)品與服務(wù)的借口。5.PPP項目不是簽約就叫成功。兩個關(guān)鍵的時間點一是項目現(xiàn)金流由負變正，二是項目移交后百姓滿意程度和對政府評價、投資者和銀行合理盈利情況，即“共贏”。上述五點是對PPP項目過程適用不完全契約理論最形象化的闡釋。

(二)績效考核機制中的“不完全契約性”

績效考核制度，一般是政府在PPP項目準備階段，也就是項目實施方案編撰階段由代表政府方的項目實施機構(gòu)或其委托的第三方咨詢公司編撰。水務(wù)PPP項目多是地方水務(wù)部門或環(huán)保部門牽頭作為項目實施機構(gòu)，在績效考核內(nèi)容上需要聘請有資質(zhì)的水務(wù)工程技術(shù)專家參與制定。水務(wù)PPP項目特別是城市供水類項目涉及公眾用水安全，其公益性尤為顯著，從而突顯該類項目中績效考核的重要性。在此筆者特選取一個典型城市供水項目案例進行實證分析。

1.項目概況

2012年12月，某縣采用BT模式實施水庫和配套管網(wǎng)項目建設(shè)，2015年2月初步建成向縣城城區(qū)供水，徹底解決了縣城人民飲水安全問題，但縣財政卻背上了較重的債務(wù)包袱。

2014年末，隨著PPP模式的迅速推行，該地積極響應(yīng)，探索將新建成的新建水庫與水廠等存量資產(chǎn)打包為“某縣縣城城市供水運營”項目，采用TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-移交)模式與社會資本合作。項目以總投資3.5億元為合作基礎(chǔ)，由社會資本控股80%、政府占股20%共同組建項目公司(SPV)，承擔(dān)項目30年的運營、維護更新和移交責(zé)任。該縣縣城城市供水運營已于2015年11月與社會資本方簽訂正式合同并進入運營階段。

該項目通過采取TOT模式由存量項目引入社會資本收購自來水廠，縣政府通過給予一定的可行性缺口補貼，作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)，在水費收入不能確保其合理利潤時，保證社會資本方保本微利，妥善運營。從實際情況來看，該項目落地運營一年以來，成效斐然，順利被評為財政部第三批示范項目，并獲得“以獎代補”專項資金支持。

2.項目績效考核機制

該地縣城城市供水運營PPP合作項目績效考核具體按照《城鎮(zhèn)自來水廠運行、維護及安全技術(shù)規(guī)程》等各類法律法規(guī)和技術(shù)標準執(zhí)行，依照可行性、可操作性、系統(tǒng)性、層次性、獨立性原則，綜合考慮確定項目績效考核指標體系。

在付費機制的設(shè)置上，該項目按照當年政府付費的10%作為績效考核付費，照考核指標評分，得分80分，全額支付;60-80分按照比例支付;60分以下，政府不予支付。在用水標準上，總體按照：原水安全、運行監(jiān)管、水質(zhì)管理、水廠的運行與管理、管網(wǎng)運行與管理、供水服務(wù)及應(yīng)急管理7個標準進行考核。在監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置上，項目公司由縣水務(wù)局實施行業(yè)監(jiān)管和績效考核，并按規(guī)定接受財政、監(jiān)察、審計、環(huán)保、工商、質(zhì)監(jiān)、人大和相關(guān)法規(guī)部門的行政監(jiān)管和履約管理，公司運行情況接受公眾監(jiān)督。同時該地縣財政局成立PPP中心，監(jiān)督項目的運營績效，并按績效進行付費，將付費項目列入政府財政預(yù)算中。

本項目從全生命周期成本考慮，該項目績效考核機制體現(xiàn)了階段性特點。在項目前三年建設(shè)期，管理中心從質(zhì)量、工期、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等方面設(shè)置可用性績效指標，將其作為竣工驗收的重要標準。建設(shè)期內(nèi)項目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會資本方在運營維護期的成本高低;在中間的運營維護期，管理中心主要通過常規(guī)考核和臨時考核的方式，對項目公司服務(wù)績效水平進行考核并付費;在項目移交階段，根據(jù)前期積累的可量化績效考核指標，督促項目公司善始善終，最終實現(xiàn)激勵相容、風(fēng)險共擔(dān)。

雖然該項目績效考核機制兼具了水務(wù)技術(shù)的專業(yè)性和PPP項目的特殊性，也符合規(guī)范性文件的相關(guān)要求。但該項目績效考核機制在實踐中同樣暴露了一系列問題。

編輯：趙凡