由于該P(yáng)PP項目發(fā)起時間比較早，在編制實(shí)施方案時雖然考慮到了監(jiān)管的方面，卻沒有制定績效考核的細(xì)則，而在雙方簽訂的PPP合同正文中，也沒有實(shí)際績效考核的條款。上述績效考核的規(guī)定是以“某縣縣城城市供水運(yùn)營PPP項目供水設(shè)施運(yùn)營維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及考核辦法”列為合同的補(bǔ)充性附件，且該份績效考核僅提到與政府付費(fèi)掛鉤而沒有具體規(guī)定獎懲條款細(xì)則，從而該份考核標(biāo)準(zhǔn)僅僅成為對運(yùn)營方的約束性條款，而缺乏實(shí)踐操作的效力。但如今運(yùn)營一年期滿，政府收支兩條線的規(guī)定實(shí)際使該項目成為“政府付費(fèi)”的項目，而績效考核難以落實(shí)卻成為支付過程中的一道坎，當(dāng)?shù)豍PP中心希望要按照政策規(guī)定嚴(yán)格實(shí)施績效考核，但作為項目實(shí)施機(jī)構(gòu)的水務(wù)局卻苦于缺乏動力和具體操作方法去具體實(shí)施考核，出現(xiàn)“考核難、付費(fèi)難”的現(xiàn)狀。

3.不完全契約理論下現(xiàn)有績效考核機(jī)制的不足

科學(xué)完善的績效考核制度，是政府方維護(hù)公眾利益、監(jiān)督社會資本方切實(shí)履行相關(guān)職責(zé)和義務(wù)的必要且有效的手段，同時這也是多方基于自身利益的角力場，這在水務(wù)PPP項目領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。在“(一)不完全契約理論和水務(wù)PPP項目合同”章節(jié)部分，我們已經(jīng)分析了政社雙方基于立場、地位和客觀條件不同的“有限理性”。而這種“有限理性”貫穿了整個績效考核機(jī)制的設(shè)計和實(shí)踐，為未來PPP項目糾紛的產(chǎn)生埋下了伏筆。筆者在此依據(jù)自身實(shí)踐提出以下幾點(diǎn)擔(dān)憂：

(1)“過度融資”現(xiàn)象

水務(wù)PPP項目特別是公用水項目的推行目標(biāo)，首先是提高經(jīng)營效率和改善公共服務(wù)，而非單純以化解地方債務(wù)，減輕財政壓力為首要目的。PPP項目不僅是一種融資模式，同樣是一種項目管理模式，提供滿足績效標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)是PPP項目的根本目的，PPP的融資功能不應(yīng)受到過度關(guān)注。目前在PPP項目實(shí)踐中，一種觀點(diǎn)是“缺錢就上PPP”，或者“沒錢賺的才給社會資本機(jī)會”，這違背了國家推行PPP模式的初衷。政府方項目設(shè)置招標(biāo)條件方面常常對資金要求過高，又極力壓低社會資本方的投資回報率;將融資風(fēng)險全部交由社會資本方承擔(dān)的同時，還要求社會資本方不得以其融資部分獲得資金量為基礎(chǔ)獲得利潤。然而政府為了吸引社會資本方的進(jìn)入，在某些運(yùn)營周期30年的體量達(dá)到十幾億的PPP項目中，政府方竟和社會資本方約定在五年內(nèi)還清本金，而將績效考核涉及的付費(fèi)內(nèi)容限制在不到千萬的運(yùn)營成本上。由于資產(chǎn)成本勢必要用即期或遠(yuǎn)期的現(xiàn)金流量來覆蓋，前期資本量的過度投入，必然會給之后的消費(fèi)價格或公共財務(wù)形成壓力。對PPP績效的設(shè)計，決不能忽視公共服務(wù)效率、質(zhì)量、范圍、價格或?qū)哺＠母纳坪驮黾映潭?，這關(guān)系到水務(wù)PPP項目是否具有必要性、合法性或合理性的問題，而納入付費(fèi)考核的內(nèi)容，應(yīng)該是這個項目資金的全部或者大部分，才能真正避免社會資本方“以PPP之名，行BT之實(shí)”。

(2)政府的“先手優(yōu)勢”

績效考核制度，一般是政府在PPP項目準(zhǔn)備階段，也就是項目實(shí)施方案編撰階段由政府方，一般由代表政府方的項目實(shí)施機(jī)構(gòu)委托咨詢公司編撰，水務(wù)PPP項目多是地方環(huán)保部門或水務(wù)部門牽頭作為項目實(shí)施機(jī)構(gòu)。由于準(zhǔn)備階段在項目采購階段之前，此時還未通過招投標(biāo)或競爭性磋商確定社會資本方，因此作為實(shí)際承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營、移交的社會資本方無法參與到績效考核制度的設(shè)計中來。該制度最終成為政府的一個“格式合同”，其中涉及融資條件和與之掛鉤的費(fèi)用獎懲機(jī)制甚至成為招投標(biāo)的條件之一。而進(jìn)入PPP合同的談判與制定階段時，社會資本方也只能在現(xiàn)有的績效考核制度基礎(chǔ)上提出修改意見，社會資本方將承擔(dān)“后手劣勢”，造成話語權(quán)的缺失。

筆者在前文中提到的某地縣城供水PPP項目案例便出現(xiàn)了這個問題。由于該項目發(fā)起較早而當(dāng)時各項政策規(guī)定不甚完善的情況下，社會資本方作為有雄厚實(shí)力和經(jīng)驗的國企沒有認(rèn)真關(guān)注績效考核機(jī)制的內(nèi)容，也沒有要求和政府方一并細(xì)化和明確績效考核方案便匆匆簽約執(zhí)行。從而在付費(fèi)時間點(diǎn)到來的時候，項目不能高效完成考核并獲得應(yīng)有的投資回報。4社會聯(lián)合體的缺陷，建工類企業(yè)牽頭

(3)“重建設(shè)，輕運(yùn)營”

目前PPP項目的現(xiàn)狀，一是央企國企占比遠(yuǎn)高于民營企業(yè)。二是在央企國企中，工程建設(shè)類的公司或公司集團(tuán)又占大多數(shù)，迫于公司的性質(zhì)，這類社會資本方更關(guān)注于項目周期最開始的建設(shè)階段，希望在項目建設(shè)期收工后幾年內(nèi)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓或者資產(chǎn)證券化(ABS)方式快速收回投資，通過減少建設(shè)期管控成本和工程價差獲取利潤?？捎眯愿顿M(fèi)模式下會誘使社會資本運(yùn)用基金模式加杠桿和工程利潤實(shí)現(xiàn)提前套現(xiàn)，將收款壓力推卸到金融機(jī)構(gòu)來托底，而運(yùn)營期的績效責(zé)任被“棄之敝履”，變得無足輕重。因此在PPP項目實(shí)施方案和合同設(shè)計中，往往涉及工程建設(shè)的內(nèi)容占據(jù)大半篇幅，后期幾倍于建設(shè)時間的運(yùn)營期內(nèi)容則寥寥幾筆。績效考核作為對運(yùn)營期重要的監(jiān)管制度，往往被刻意忽視。

按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第19條規(guī)定：“招標(biāo)人應(yīng)根據(jù)招標(biāo)項目的特點(diǎn)和需要，在招標(biāo)文件中設(shè)置投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報價要求和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等所有實(shí)質(zhì)性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款?！痹诶碚撋希灰ㄟ^了資格預(yù)審，在建設(shè)資質(zhì)上應(yīng)該一視同仁。但在實(shí)踐中，有的地方政府BOT項目幾乎將項目作為一個純工程項目來進(jìn)行在招標(biāo)，在招標(biāo)文件條款中設(shè)置投標(biāo)人應(yīng)具有市政工程總承包資質(zhì)等級和建設(shè)經(jīng)驗。這樣的做法人為拔高了工程建設(shè)的門檻，而把建設(shè)工程不夠突出，但綜合能力更強(qiáng)、善于融資和運(yùn)營管理的公司拒之門外。

按照目前流行做法，在大中型BOT項目中，政府更青睞由建設(shè)公司、運(yùn)營公司、融資公司等多類型公司共同組成社會資本聯(lián)合體的加入。但粗略瀏覽PPP項目庫中的公開項目可以發(fā)現(xiàn)，建設(shè)公司由于實(shí)力更強(qiáng)，掌握資金流更大，大多數(shù)都成為社會資本方聯(lián)合體牽頭人。而負(fù)責(zé)運(yùn)營的公司由于實(shí)際PPP項目運(yùn)營費(fèi)用占比較小，和自身能力無法抗衡牽頭人的情況下。很有可能降低甚至放棄合同談判過程中的話語權(quán)，為后來運(yùn)營期糾紛風(fēng)險埋下隱患。

值得一提的是，目前PPP業(yè)內(nèi)的咨詢公司、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)多是從工程建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)行PPP領(lǐng)域的，基于自身經(jīng)驗和習(xí)慣所限，無論是“兩評一案”的編制還是合同的協(xié)商談判，都更為關(guān)注項目建設(shè)期的內(nèi)容，對涉及運(yùn)營期方面同樣缺乏經(jīng)驗，從而在績效考核設(shè)計上缺乏審慎態(tài)度，大多籠統(tǒng)模糊。

編輯：趙凡