(三)平臺(tái)公司有能力參與PPP項(xiàng)目

平臺(tái)公司經(jīng)過多年的發(fā)展，人員穩(wěn)定、業(yè)務(wù)熟練，尤其是大項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富，具有完成重大工程項(xiàng)目建設(shè)的能力。

另外，平臺(tái)公司擁有土地等資產(chǎn)，具有政府背景，資信等級(jí)一般較高，其融資成本較民企低，具有低成本資金優(yōu)勢(shì)。

因此，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后以社會(huì)資本的身份參與PPP項(xiàng)目，具有項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、資金成本等方面的優(yōu)勢(shì)，具備一定的市場(chǎng)競爭力。

五、改革方案探討

(一)改革思路及實(shí)施方案

按照“先政府后平臺(tái)、先債務(wù)后項(xiàng)目、先存量后增量”的思路，并堅(jiān)持“分類實(shí)施”的原則，推動(dòng)平臺(tái)公司改革。

1、先政府，后平臺(tái)

首先政府提高對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)PPP對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。劃清政府與市場(chǎng)的界限，改革基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給方式。對(duì)有一定收益和現(xiàn)金流的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，優(yōu)先采用PPP方式，吸引社會(huì)資本參與，充分利用社會(huì)資本管理、資金和技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，為平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展提供學(xué)習(xí)對(duì)象。

然后對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行法人治理體系改革。平臺(tái)公司一般只是在形式上具有法人實(shí)體，但公司法人治理結(jié)構(gòu)不健全，董事長、總經(jīng)理等主要管理人員多為公務(wù)員兼任或事業(yè)編制人員。建議以建立現(xiàn)代企業(yè)為目標(biāo)，根據(jù)公司法等要求，逐步建立健全企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和總經(jīng)理等法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換職工身份，現(xiàn)任公務(wù)人員退出管理階層，實(shí)現(xiàn)管理人員職業(yè)化，理順和業(yè)務(wù)主管部門、國有資產(chǎn)管理部門的關(guān)系。

2、先債務(wù)、后項(xiàng)目

先對(duì)平臺(tái)公司自身債務(wù)進(jìn)行處理。根據(jù)國發(fā)19號(hào)文和財(cái)預(yù)412號(hào)文的要求，對(duì)平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行分類處理。因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)，劃為政府債務(wù);因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)及因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借的債務(wù)，劃為企業(yè)債務(wù)，由平臺(tái)公司負(fù)責(zé)償還。

債務(wù)劃分后，再考慮用PPP模式對(duì)不同的債務(wù)進(jìn)行處理，或由平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目。

3、先存量、后增量

先對(duì)平臺(tái)公司存量項(xiàng)目進(jìn)行處理，以解決貸款到期問題。通過出售產(chǎn)權(quán)、租賃等方式，推動(dòng)平臺(tái)公司已建成，或者在建項(xiàng)目與社會(huì)資本投資者開展合作，交由項(xiàng)目公司建設(shè)和經(jīng)營，平臺(tái)公司收回投資后優(yōu)先還本付息。通過在存量項(xiàng)目中與社會(huì)資本的合作，逐步摸索改革經(jīng)驗(yàn)。待對(duì)PPP模式操作成熟后，再以新項(xiàng)目進(jìn)行合作，或者以社會(huì)資本的身份參與項(xiàng)目。

4、分類實(shí)施

綜合平臺(tái)公司具有較強(qiáng)的綜合實(shí)力，重大項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富，與政府關(guān)系最密切，應(yīng)優(yōu)先考慮兩種方式參與項(xiàng)目，一是以政府出資代表的身份，入股項(xiàng)目公司，代表政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行把控，維護(hù)公共利益;二是以社會(huì)資本的身份與政府合作大型項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體操盤。

行業(yè)平臺(tái)公司，一般具有特定行業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，其運(yùn)營的項(xiàng)目一般具有經(jīng)營性。對(duì)其存量項(xiàng)目，可委托社會(huì)資本運(yùn)營，或者引入社會(huì)資本入股，共同經(jīng)營。對(duì)政府新建項(xiàng)目，專業(yè)平臺(tái)公司可與政府合作，或受社會(huì)資本委托參與項(xiàng)目運(yùn)營。

園區(qū)平臺(tái)公司在園區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中起到開路先鋒的作用，對(duì)其改革可暫緩到園區(qū)發(fā)展基本穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施基本完善后再進(jìn)行。改革方案可參照綜合性平臺(tái)公司實(shí)施，操盤項(xiàng)目整體開發(fā)或作為政府出資代表入股項(xiàng)目公司。

空殼型平臺(tái)公司情況復(fù)雜，應(yīng)根據(jù)具體情況確定改革方案。

(二)平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目的方式

1、作為社會(huì)資本與政府進(jìn)行合作

平臺(tái)公司作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作的項(xiàng)目。此時(shí)需要實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)。其已承擔(dān)的地方政府債務(wù)，應(yīng)納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。

2、作為政府方出資代表參股項(xiàng)目公司

政府指定平臺(tái)公司作為政府方出資代表參股項(xiàng)目公司。此時(shí)地方融資平臺(tái)公司既作為政府方的出資代表在項(xiàng)目公司中行使股東權(quán)利，又作為項(xiàng)目公司股東之一參與到項(xiàng)目公司的日常運(yùn)營及利潤分配。在項(xiàng)目公司層面進(jìn)行平臺(tái)公司與社會(huì)資本的合作，既有利于平臺(tái)公司向社會(huì)資本學(xué)習(xí)，積累市場(chǎng)化運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，又可將合作失敗的風(fēng)險(xiǎn)控制在項(xiàng)目公司層面，與平臺(tái)公司母體隔離，不至于危及平臺(tái)公司整體。

對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)也有眾多優(yōu)勢(shì)。一是平臺(tái)公司在項(xiàng)目前期工作及工程建設(shè)管理方面經(jīng)驗(yàn)較為豐富，由其協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展前期工作，有利于推動(dòng)PPP項(xiàng)目進(jìn)展。二是平臺(tái)公司作為項(xiàng)目公司股東方，可以參與項(xiàng)目公司的日常經(jīng)營及決策，有利于增強(qiáng)政府方對(duì)于項(xiàng)目公司的把控力度，有效地約束社會(huì)資本的行為。因此，該種參與方案容易獲得政府支持，減少改革阻力。

六、結(jié)語

中央、國務(wù)院多次發(fā)文要求對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行改革，但其問題由來已久，債務(wù)規(guī)模普遍較大，利益關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)，對(duì)城市建設(shè)、政績積累具有重要作用，因此其改革推動(dòng)緩慢。本文提出用PPP模式推動(dòng)平臺(tái)公司改革的思路，希望能為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家的改革工作提供思路借鑒。

作者簡介：

袁政，畢業(yè)于中國科學(xué)院，現(xiàn)為天津國際工程咨詢公司PPP中心主任助理。工作專業(yè)于PPP、降低平臺(tái)公司債務(wù)、工程咨詢領(lǐng)域。參與了《西氣東輸三線閩粵支干線廣東段社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》、《薊縣上倉污水處理廠特許經(jīng)營項(xiàng)目》、《彭州市污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目投資可行性分析》等五十多項(xiàng)工程的咨詢工作。深入研究業(yè)務(wù)，發(fā)表了多篇專業(yè)論文，獲得2016年中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)理論研究征文二等獎(jiǎng)、2016年中國監(jiān)理協(xié)會(huì)理論研究征文二等獎(jiǎng)。

主持完成《PPP工作程序及示意圖研究》、《非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目如何吸引社會(huì)資本參與》、《以PPP模式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給側(cè)改革存在的困難和對(duì)策建議》、《公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式研究》等研究課題。參與多項(xiàng)政策文件的起草論證工作。作為天津市財(cái)政局PPP專家，參與項(xiàng)目評(píng)審等工作。為推動(dòng)PPP改革工作做出了貢獻(xiàn)。

編輯：程彩云