三、平臺公司發(fā)展歷程及存在的問題

(一)平臺公司發(fā)展歷程

改革開放后，東部沿海城市在經(jīng)濟快速發(fā)展的帶動下城市規(guī)模逐漸擴大，新開發(fā)地區(qū)建設任務增多。在此背景下，東部沿海地區(qū)成立了一批基礎設施建設公司，主要職能為承擔建設任務。90年代后期，隨著分稅制改革，地方政府財力下降，但此時城市建設需求卻迅速增長。最早上海市探索由城投公司融資，財政給予擔保，以此籌集資金用于項目建設。此舉獲得成功，有力的推動了上海城市建設。受此啟發(fā)，全國各地成立了大量平臺公司，其職能也由單純承擔建設任務變?yōu)榻ㄔO、融資、投資并舉。

總體看來，在地方政府缺乏規(guī)范的融資渠道，基礎設施建設資金不足的情況下，通過平臺公司把銀行資金優(yōu)勢、政府信用優(yōu)勢和市場力量結合起來，支持薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展，對促進地方經(jīng)濟發(fā)展、特別是加強基礎設施建設方面發(fā)揮了積極作用。

2008年后，為應對國際金融危機沖擊、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，國家提出四萬億投資計劃，在此帶動下各地又集中成立了一批平臺公司。大量平臺公司大規(guī)模、高成本的融資行為使債務規(guī)模迅速擴大，由于大部分是以地方政府財政為擔保，由此形成隱性政府債務負擔。

隨著2013年后還款期的集中到來，地方政府債務規(guī)模過大問題引起中央關注，由國務院印發(fā)了國發(fā)19號文，要求清理平臺公司債務。2014年進一步印發(fā)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)，要求地方政府加強債務管理，明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。自此，平臺公司的發(fā)展進入新階段，以規(guī)范舉債行為、防控債務風險、轉(zhuǎn)型改革為主要特征。

(二)平臺公司出現(xiàn)的問題

經(jīng)過多年的發(fā)展，平臺公司逐漸暴露出一些可能形成系統(tǒng)性風險的隱患：

1、債務規(guī)模過大

平臺公司融資普遍缺乏有效監(jiān)督，容易造成債務規(guī)模失控。其建設的項目絕大多數(shù)是基礎設施項目，投資規(guī)模大，且難以產(chǎn)生現(xiàn)金流入，存量債務償還只能靠借新還舊。由此造成債務規(guī)模越滾越大。

2、融資成本高

城市基礎設施建設資金需求巨大。部分平臺公司因資信等級低，難以獲得低息資金。為盡快完成融資需求，部分平臺公司舉借了部分高息債務，如信托、保險資金。

3、項目實施效率低

基礎設施建設較多采用指派的方式將任務指定給一家平臺公司承擔。該平臺公司以財政支付為擔保進行融資，招標選擇設計、施工單位進行建設，項目建成后移交給相應事業(yè)單位運營。整個過程中缺少必要的選擇、競爭過程，僅有的設計、施工招標也出現(xiàn)了一些不規(guī)范的做法，由此導致成本高、效率低。

4、權力尋租問題時有發(fā)生

十八大后處置的權力尋租案例中，多與工程相關聯(lián)。在各地城投公司中也出現(xiàn)了一些關聯(lián)交易現(xiàn)象。

四、以PPP模式推動平臺公司改革的可行性

(一)政策依據(jù)

1、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟相融合，必須適應市場化、國際化新形勢，以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強企業(yè)活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業(yè)改革。國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，推進公共資源配置市場化。消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領域具體辦法。鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革。

2、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)

加強政府或有債務監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。

3、《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》(財金[2014]112號)

各級財政部門要鼓勵和引導地方融資平臺公司存量項目，以TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-移交)等方式轉(zhuǎn)型為PPP項目，積極引入社會資本參與存量項目的改造和運營，切實有效化解地方政府融資平臺債務風險。

4、《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發(fā)[2015]42號)

積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目。積極運用TOT、ROT等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。

(二)平臺公司的業(yè)務領域適宜PPP模式實施

平臺公司主要從事城市道路、高速公路、軌道交通、污水垃圾處理、供水、供熱、保障房建設等基礎設施和公用事業(yè)領域項目建設、運營。

PPP模式應用于應由政府提供，但政府提供效率低下的項目。集中在基礎設施和公用事業(yè)領域。

平臺公司從事的業(yè)務領域與適宜采取PPP模式的領域基本上是重合的。因此，以PPP模式推動平臺公司改革具有操作基礎。

編輯：程彩云