文化和旅游部 財政部

關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見

文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號

　　P3帶路評：在92、192、23等若干猛文之后，“詩和遠方”部發(fā)布其有關PPP模式的首份文件，PPPer們有沒有春風拂面的感覺？

　　各省、自治區(qū)、直轄市旅游發(fā)展委員會（旅游局），財政廳（局）：

　　政府和社會資本合作模式是完善公共服務供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。為更好鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式改善旅游公共服務供給，現(xiàn)提出如下意見：

　　P3帶路評：PPP模式仍為供給制改革的重要方向，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

　　一、總體要求

　　全面貫徹黨的十九大和十九屆三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持以旅游供給側(cè)結構性改革為主線，緊扣人民日益增長的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業(yè)發(fā)展之間的矛盾，以全域旅游為導向，以優(yōu)質(zhì)旅游為目標，逐步加強旅游基礎設施建設，持續(xù)提升旅游公共服務供給水平，著力發(fā)揮旅游業(yè)在精準扶貧中的重要作用，大力推動旅游業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。

　　P3帶路評：根據(jù)《國務院辦公廳關于促進全域旅游發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕15號），國家鼓勵發(fā)展全域旅游，將一定區(qū)域作為完整旅游目的地，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一規(guī)劃布局、優(yōu)化公共服務、推進產(chǎn)業(yè)融合、加強綜合管理、實施系統(tǒng)營銷，不斷提升旅游業(yè)現(xiàn)代化、集約化、品質(zhì)化、國際化水平，更好滿足旅游消費需求。

　　“三大變革”是2017年12月中央經(jīng)濟工作會議的新提法，在十九大報告中亦有體現(xiàn)。預計將成為包括旅游在內(nèi)的各行各業(yè)深化改革的主要方向。PPP模式如何在質(zhì)量、效率和動力變革方面發(fā)力，值得相關行業(yè)主管部門及地方政府施政時予以著重考慮。

　　二、基本原則

　　——明確內(nèi)涵，厘清外延。深化對PPP模式的理解認識，防止簡單化和片面化傾向，把公共服務供給作為界定PPP模式的核心，厘清政府責任與市場機制的邊界。

　　P3帶路評：有別于“伙伴關系、風險分擔、合理回報”，“把公共服務供給作為界定PPP模式的核心”是一個比較新的提法，值得關注。

　　——夯實基礎，全民受益。針對旅游業(yè)的不同類型，堅持公共服務屬性，優(yōu)化配置資源，保障旅游基礎設施和公共服務供給，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

　　P3帶路評：強調(diào)旅游業(yè)的“公共服務屬性”和“確保公共利益最大化”，與“促進社會資本競爭和創(chuàng)新”之間，在項目實操層面可能存在落差。

　　——加強引導，規(guī)范發(fā)展。將公共服務產(chǎn)品質(zhì)量和群眾滿意度作為政府付費的重要依據(jù)。加大政策扶持力度，強化績效評價和項目監(jiān)管，確保項目順利實施、規(guī)范運作，防止地方政府違法違規(guī)或變相舉借債務，防范財政金融風險。

　　P3帶路評：“產(chǎn)品質(zhì)量和群眾滿意度”都是政府付費的重要依據(jù)，旅游項目的績效考核體系需要注意合理設計，既不能讓不專業(yè)的社會資本蒙混過關，也不宜賦予政府付費過于寬泛隨意的主觀依據(jù)。另，防范地方債和財政金融風險放在這里似乎有些不搭。

　　——運營為本，重諾履約。鼓勵各類市場主體通過公開競爭性方式參與項目合作，明確各參與主體的責任、權利關系和風險分擔機制，強化項目運營，樹立契約理念，誠實守信，嚴格履約。

　　P3帶路評：“門票經(jīng)濟”已是眾矢之的，深耕運營才是王道。但是受制于PPP咨詢與規(guī)劃、設計、可研的脫節(jié)，千城一面、千村一面、千景一面的旅游項目層出不窮。將旅游業(yè)歸于公共服務的范疇是可以的，只是需要突破政府投資類項目的固有模式與思維，在確保公開、公平競爭的前提下，將專業(yè)的建設、設計和運營理念引入?yún)^(qū)域、城市、土地及項目規(guī)劃，以及旅游項目的設計階段，讓習慣于為竣工驗收服務的可研，轉(zhuǎn)而服務于可持續(xù)經(jīng)營的理念與目標，并體現(xiàn)于PPP項目實施方案與合同，全域旅游才有真正落地的可能，旅游類PPP項目才有從政府付費的慣性中擺脫出來的可能。地方債和金融風險防控的落腳點亦在此處。

　　三、重點領域

　　通過在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式，推動項目實施機構對政府承擔的資源保護、環(huán)境整治、生態(tài)建設、文化傳承、咨詢服務、公共設施建設等旅游公共服務事項與相鄰相近相關的酒店、景區(qū)、商鋪、停車場、物業(yè)、廣告、加油加氣站等經(jīng)營性資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃、融合發(fā)展、綜合提升，不斷優(yōu)化旅游公益性服務和公共產(chǎn)品供給，促進旅游資源保護和合理利用，完善旅游資源資產(chǎn)價值評估，更好地滿足人民群眾對旅游公共服務的需要，大力推動旅游業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級。

　　P3帶路評：旅游項目的經(jīng)營性資源——“相鄰相近相關的酒店、景區(qū)、商鋪、停車場、物業(yè)、廣告、加油加氣站等”，應該可以納入旅游PPP項目的范疇。

　　重點包括但不限于以下領域：

　　P3帶路評：九個領域，四大導向：國有自然、文化資源資產(chǎn)的科學保護和合理利用、創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)、促進鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護與傳承、加強城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街區(qū)等特色旅游資源的保護為導向。

　　（一）旅游景區(qū)。在依法合規(guī)的前提下，以國有自然、文化資源資產(chǎn)的科學保護和合理利用為導向，重點加強景區(qū)道路、環(huán)衛(wèi)設施、游憩設施、標識系統(tǒng)等基礎設施和安全設施建設，加強景區(qū)及周邊環(huán)境的綜合整治。優(yōu)先支持開放型景區(qū)開展旅游PPP項目建設。

　　P3帶路評：沒有嚴格的空間和面積限制、不收或象征性收取門票的“開放型景區(qū)”優(yōu)先適用PPP模式。

　　（二）全域旅游。以創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)為導向，對一定區(qū)域內(nèi)的廁所、咨詢服務體系、旅游引導標識系統(tǒng)、旅游資源保護等與酒店、景區(qū)等經(jīng)營性旅游資源進行整合開發(fā)建設。

　　（三）鄉(xiāng)村旅游。以促進鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護與傳承為導向，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園、田園綜合體、農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合示范園、精品民宿等經(jīng)營性開發(fā)中對垃圾收集站、旅游標識標牌等進行統(tǒng)一規(guī)劃與建設。

編輯：劉影