可以看到的是，這兩種類型主要的區(qū)別點在于a類政府監(jiān)管型特許經(jīng)營項目中社會資本承擔(dān)由于使用量不確定所帶來的需求風(fēng)險，政府在項目覆蓋范圍內(nèi)授予絕對或相對的(獨家經(jīng)營)壟斷權(quán)作為補償。若政府在合約中同時設(shè)置了保底量的安排，則項目在一定程度上轉(zhuǎn)向b類，且承諾保底量越接近設(shè)計處理規(guī)模，則項目越接近b類。相對而言采用b類政府購買型特許經(jīng)營的項目中則不需要、也無法授予行政壟斷權(quán)。而在泗陽項目中，招標(biāo)文件有明確的“項目建成投入運營后不給予固廢保底量”的條款，使得該項目在形式上屬于添加了經(jīng)營性要素的“a+b”模式且更接近a類。不設(shè)置保底量的設(shè)計在建筑垃圾項目中較為常見，但在餐廚垃圾項目中則一般會設(shè)置保底量，泗陽項目中社會資本承擔(dān)了建筑垃圾及餐廚垃圾的收運責(zé)任，并將承擔(dān)更多的需求風(fēng)險。

另外在a類項目模式下，建筑垃圾處理項目的社會資本方直接向產(chǎn)廢企業(yè)收費，是直接的買賣關(guān)系(購買建筑垃圾處理的服務(wù))，而在這其中，政府為監(jiān)管方，若社會資本與政府發(fā)生爭議，需要走行政復(fù)議途徑;而在b類項目模式下，建筑垃圾處理及餐廚垃圾處理項目的社會資本方與政府均存在直接的買賣關(guān)系，屬于買賣的雙方主體，此時爭議解決使用的是仲裁或民事訴訟途徑。

從城市管理的角度來看，雖然建筑垃圾和餐廚垃圾的處理都存在一定的公益性，但從商業(yè)模式角度來講，其實質(zhì)的“使用者”(或“污染者”)十分明確，有明確的支付主體，適用于“使用者付費”的模式。但仍然需要依靠強大的政策支持和強迫性外力來規(guī)范污染者行為(避免偷排、不當(dāng)處理等行為)。一方面對環(huán)境內(nèi)部效益有增進作用，另一方面也為運營企業(yè)獲得穩(wěn)定、足量的建筑垃圾和餐廚垃圾保障其項目平穩(wěn)運營提供一定幫助。

當(dāng)強迫性外力不足時，污染企業(yè)(建筑單位)沒有形成良好的付費意識，則其形態(tài)類似于目前我國大部分的餐廚垃圾處理項目，由于餐廚垃圾本身具有一定價值(泔水豬、地溝油)，大部分地方監(jiān)管力度不足，導(dǎo)致始終不能杜絕違法收運及處置，容易形成“賣掉還能賺錢，為什么要付費收運”的錯誤理念，此時城市管理的公益性占據(jù)主導(dǎo)，以無害處置為基本導(dǎo)向，政府需要進入交易界面，為項目公司提供相應(yīng)的支持，采用b類政府購買型特許經(jīng)營。而當(dāng)政策支持力度足夠(違法成本足夠高)、強迫性外力足夠大時，污染企業(yè)有良好的付費行為，則此時的建筑垃圾項目形態(tài)更接近于危廢處理項目。雖本質(zhì)上來講仍存在一定的公益性，但已基本形成完全的商業(yè)化行為，即簡單的“買賣”行為，由污染企業(yè)自覺、自愿購買垃圾處理企業(yè)的建筑垃圾處理服務(wù)，簽訂服務(wù)協(xié)議，此時污染者付費(或使用者付費)模式占主導(dǎo)，原則上政府無須介入交易界面，交易得以深度商業(yè)化，則更適宜采用a類政府監(jiān)管型特許經(jīng)營。值得注意的是，雖然政府無須介入交易界面，但并不代表政府在此過程中沒有責(zé)任，政府在此模式下的建筑垃圾處理項目中的主體責(zé)任主要體現(xiàn)在以下兩方面，一方面是政策性的支持，也就是前面所講的政策支持及強迫性外力，在此類項目中具體來看就是出臺相應(yīng)的政策以：

1. 加強對產(chǎn)廢企業(yè)的行為監(jiān)管及處罰，確保偷排違法成本足夠大;

2. 規(guī)范收運過程，可賦予收運單位特許經(jīng)營權(quán)，或交由建筑垃圾處置企業(yè)一并特許經(jīng)營(類似于廠網(wǎng)一體化);

3. 對建筑垃圾資源化產(chǎn)品給予適當(dāng)補貼或促進銷售政策(如強制要求建筑企業(yè)采購一定比例的合格再生骨料等);

4. 通過準(zhǔn)確的全流程(建筑垃圾收運、處置)成本測算，給予科學(xué)、合理的政府指導(dǎo)價格規(guī)范市場行為，避免由特許經(jīng)營帶來的行政壟斷使得市場定價混亂。而另一方面則是對項目的運營進行充分監(jiān)管，做好“裁判員”的工作。

特許經(jīng)營vsPPP

無論是建筑垃圾處理項目還是餐廚垃圾處理項目，除了特許經(jīng)營外，目前市場上均有采用PPP模式開展的案例?？傮w來看，采用PPP模式程序較為復(fù)雜，且受制于財承10%紅線影響，部分地方有明顯的回避傾向。但同時PPP方式所帶來的項目穩(wěn)定性和合作長期性特征則成為其主要優(yōu)勢。PPP模式下，項目便于安排裝備升級、設(shè)施擴建或新建(移動式)，帶來相應(yīng)的投資和現(xiàn)金流的增加，再加上長期穩(wěn)定的合同關(guān)系，使得項目更加符合子長市場的偏好。

對于特許經(jīng)營與PPP的選擇，李煒認(rèn)為可能主要是三方面的原因，一是有關(guān)的政策要求或鼓勵采用特許經(jīng)營，地方有按規(guī)定推動建筑垃圾及餐廚垃圾處置或資源化利用特許經(jīng)營的依據(jù);二是當(dāng)前PPP政策趨嚴(yán)，規(guī)范的程序較長，且地方財承空間有限或已接近警示線甚至10%紅線，地方對PPP模式的使用較為慎重;三是與危廢處理類似，建筑垃圾及餐廚垃圾資源化利用帶來的經(jīng)營性收入較多，覆蓋一定或全部成本并獲得一定回報，實現(xiàn)使用者付費的可能性存在，地方政府額外付費或給予補助的需求較低，因此選擇特許經(jīng)營。

資源化項目需求風(fēng)險

從需求風(fēng)險角度來看，項目主要面臨兩方面的需求風(fēng)險，一是處置企業(yè)是否有足量(與設(shè)計處理能力或?qū)嶋H處理能力相比)的入廠垃圾進行處置，當(dāng)入廠垃圾量低于預(yù)期(可研)，項目整體收益會受到較大影響。建筑垃圾方面來看，由于很多建筑垃圾產(chǎn)生及運輸企業(yè)為圖降低成本，選擇非法棄置或堆棄，不愿將建筑垃圾賣給資源化利用企業(yè)，導(dǎo)致資源化利用企業(yè)原料供應(yīng)不穩(wěn)定，運營成本上漲。而從餐廚垃圾方面看，也面臨相似的問題，餐館等餐廚垃圾產(chǎn)生單位選擇將餐廚垃圾(泔水)及廢棄油脂販賣，最終形成泔水養(yǎng)豬及地溝油雖然現(xiàn)行法律法規(guī)嚴(yán)格規(guī)范，但仍有地下產(chǎn)業(yè)鏈的存在，使得正規(guī)餐廚垃圾收運、處理廠商無法獲得足量的餐廚垃圾進行運營。

二是來自資源化產(chǎn)品的消納，根據(jù)E20研究院研究分析，固廢處理行業(yè)中的資源化產(chǎn)品基本可分為三大類，網(wǎng)絡(luò)剛性產(chǎn)品、大宗商品及定制輸出產(chǎn)品。其中網(wǎng)絡(luò)剛性產(chǎn)品主要是指焚燒發(fā)電及有機垃圾處理產(chǎn)生的沼氣經(jīng)過管網(wǎng)(電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng))進行上網(wǎng)銷售，實質(zhì)是政府(或電網(wǎng)公司、天然氣公司)的全額包銷行為，這種方式產(chǎn)品的銷售基本不存在需求風(fēng)險。大宗商品主要是指有機垃圾處理過程中產(chǎn)生的再生油脂、可回收物處理過程中產(chǎn)生的再生金屬等等，雖沒有政府的包銷行為，但油脂、金屬等產(chǎn)品屬于大宗商品，有較大的市場，且價格公開透明，雖存在一定需求風(fēng)險，但銷售途徑基本無虞。

編輯：程彩云