2017年以來，受PPP尤其純政府付費(fèi)類PPP被大幅抑制的影響，十年期及以上的環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目相比前一階段數(shù)量有所下滑；與此對(duì)應(yīng)的是，政府采購服務(wù)類環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目的平均年限也從1.97年降至目前的1.67年，降幅15%。

2017年以來，受PPP尤其純政府付費(fèi)類PPP被大幅抑制的影響，十年期及以上的環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目相比前一階段數(shù)量有所下滑；與此對(duì)應(yīng)的是，政府采購服務(wù)類環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目的平均年限也從1.97年降至目前的1.67年，降幅15%。這與地方政府對(duì)國家出臺(tái)的一系列政府采購服務(wù)政策理解不到位不無關(guān)系。不論是對(duì)于企業(yè)還是政府，尤其從促進(jìn)環(huán)衛(wèi)市場化，促進(jìn)專業(yè)服務(wù)效率提升和產(chǎn)業(yè)集約度提高的角度出發(fā)，合同期限下降都將產(chǎn)生不利影響。

一．102號(hào)文關(guān)于合同期限不超過3年的表述并不是新概念

2019年11月審議通過、2020年3月1日施行的《政府購買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部102號(hào)文）對(duì)政府購買服務(wù)項(xiàng)目期限的表述為，“政府購買服務(wù)合同履行期一般不超過1年；在預(yù)算保障的前提下，對(duì)于購買內(nèi)容相對(duì)固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來源穩(wěn)定、價(jià)格變化幅度小的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務(wù)合同?！?/span>

不少地方政府受此文件影響，將本來可以更長的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目期限限定在1+2年之內(nèi)，實(shí)際上是對(duì)政策制定的初衷缺乏深入理解。

盡管財(cái)政部102號(hào)文對(duì)于合同期限的表述相較2015年的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》屬于新增內(nèi)容，但并不是一個(gè)新的概念。

財(cái)政部在2017年頒布的87號(hào)文《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》中規(guī)定，“地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)充分考慮實(shí)際財(cái)力水平，妥善做好政府購買服務(wù)支出與年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃的銜接，足額安排資金，保障服務(wù)承接主體合法權(quán)益。年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買服務(wù)。購買主體應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，從部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)或經(jīng)批準(zhǔn)的專項(xiàng)資金等既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌安排購買服務(wù)資金。購買主體簽訂購買服務(wù)合同，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)涉及的財(cái)政支出已在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中安排。政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)?！?/span>

因此，財(cái)政部102號(hào)文是對(duì)項(xiàng)目期限應(yīng)當(dāng)和預(yù)算相匹配這一要求的明確和延續(xù)，并不是重新對(duì)項(xiàng)目期限進(jìn)行要求。

二．對(duì)項(xiàng)目期限進(jìn)行限定的初衷是防止基建項(xiàng)目變相舉債

對(duì)項(xiàng)目期限進(jìn)行明確的初衷，87號(hào)文指出，是為了“制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)”。實(shí)質(zhì)上， 87號(hào)文、102號(hào)文等政策制定的初衷，主要針對(duì)的對(duì)象是以政府購買服務(wù)名義變相舉債的基建融資，通過重新明確政府購買服務(wù)的“基本服務(wù)”、“先有預(yù)算，后購買服務(wù)”和“納入指導(dǎo)性目錄”的三個(gè)基本原則，來規(guī)范政府基建融資的“偏門”行為。

環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目具有輕工程強(qiáng)運(yùn)營屬性，較少的工程量決定了環(huán)衛(wèi)企業(yè)不太可能通過做高工程造價(jià)去獲取更高利潤并增大風(fēng)險(xiǎn)增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，算不上是102號(hào)文、87號(hào)文等政策的主要防范對(duì)象。其實(shí)類似的，環(huán)衛(wèi)PPP的純政府付費(fèi)由于其強(qiáng)烈的運(yùn)營屬性和極少的工程量，也與背負(fù)隱性債務(wù)聲明的市政道路、景觀河道類的純政府付費(fèi)PPP有本質(zhì)的區(qū)別，可惜也同樣被財(cái)政部金融司的92號(hào)文和10號(hào)文所誤傷。

三．經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更易產(chǎn)生長期限項(xiàng)目

盡管受政策影響地方政府總體上在逐步調(diào)低政府采購服務(wù)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目期限，仍有一些地方政府對(duì)政策的認(rèn)知是清晰的。

2018-2020年5月底，全國共有1073個(gè)中標(biāo)的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目的合同期限在3年以上（不含3年整），在此之中有673個(gè)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目的期限處于3-6年之間。這1073個(gè)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目分布在全國278個(gè)城市，其中77個(gè)城市3年期以上環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目數(shù)量超過10個(gè)，東莞、福州、肇慶、佛山四城3年期以上環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目在40個(gè)以上，且集中于3-10年區(qū)間內(nèi)。此外，北上廣深也均有3年期以上的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目中標(biāo)，共計(jì)28個(gè)。在102號(hào)文施行后的2020年3-5月，市場發(fā)布了55個(gè)期限超過3年的環(huán)衛(wèi)招標(biāo)信息，分布在廣東（12個(gè)）、江蘇（9個(gè)）、山東（6個(gè)）、河南（5個(gè)）、福建（3個(gè)）等地。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)側(cè)面反映出，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更容易出現(xiàn)期限超過3年的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目。這些地區(qū)對(duì)102號(hào)文的內(nèi)涵把握更為準(zhǔn)確，對(duì)輕資產(chǎn)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目期限方面的硬性約束較少。

四．環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目期限過短會(huì)對(duì)行業(yè)產(chǎn)生不利影響

環(huán)衛(wèi)市場化成功的標(biāo)志是長期平穩(wěn)優(yōu)質(zhì)運(yùn)行。PPP的減少和縮短購買服務(wù)期限的環(huán)衛(wèi)合同并不利于環(huán)衛(wèi)行業(yè)的發(fā)展和效率的提升，長期來看，反而會(huì)產(chǎn)生成本升高、效率下降、環(huán)衛(wèi)工人失業(yè)、環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展緩慢等不良后果。

在期限較長的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目中，企業(yè)有動(dòng)力加大機(jī)械化投入，并可以通過長期持續(xù)地優(yōu)化作業(yè)方案，進(jìn)一步抵消掉一部分成本上漲。如果頻繁招標(biāo)更換新的環(huán)衛(wèi)企業(yè)，則：

1.環(huán)衛(wèi)企業(yè)由于合同期限短，不會(huì)在機(jī)械化方面有大的投入，大比例短周期項(xiàng)目的出現(xiàn)將導(dǎo)致行業(yè)整體機(jī)械化率進(jìn)程的遲滯；

2.企業(yè)在投標(biāo)項(xiàng)目報(bào)價(jià)時(shí)，會(huì)按照招標(biāo)時(shí)的成本進(jìn)行測(cè)算，其價(jià)格隨通脹每年都會(huì)上漲，而長期限項(xiàng)目則可以在數(shù)年內(nèi)將價(jià)格限定在較低水平，有助于減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、減少交易成本；

3.新中標(biāo)企業(yè)需要重新熟悉項(xiàng)目當(dāng)?shù)厍闆r，這個(gè)磨合的過程一般在2到3個(gè)月，在此期間效率可能低于原企業(yè)，產(chǎn)生一定低效浪費(fèi)；

4.新中標(biāo)企業(yè)將在人員方面重新進(jìn)行優(yōu)化，盡管一般合同中會(huì)對(duì)環(huán)衛(wèi)工人權(quán)益保障內(nèi)容進(jìn)行約定，但仍不排除一段時(shí)期后環(huán)衛(wèi)工人失業(yè)或應(yīng)用的權(quán)益得不到保障，這并不符合國家穩(wěn)就業(yè)保民生的大政方針。

5.整體而言，較短的期限不利于產(chǎn)業(yè)對(duì)接資本市場獲得更低的融資成本，降低了環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的吸引力，制約了人才、資金、技術(shù)的聚集和裂變，阻礙了行業(yè)的發(fā)展速度。

編輯：李丹