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政府采購服務(wù)項目期限縮短對環(huán)衛(wèi)行業(yè)的影響分析

時間:2020-06-13 08:50

來源:中國固廢網(wǎng)

作者:易木楊

2017年以來,受PPP尤其純政府付費類PPP被大幅抑制的影響,十年期及以上的環(huán)衛(wèi)PPP項目相比前一階段數(shù)量有所下滑;與此對應(yīng)的是,政府采購服務(wù)類環(huán)衛(wèi)項目的平均年限也從1.97年降至目前的1.67年,降幅15%。

2017年以來,受PPP尤其純政府付費類PPP被大幅抑制的影響,十年期及以上的環(huán)衛(wèi)PPP項目相比前一階段數(shù)量有所下滑;與此對應(yīng)的是,政府采購服務(wù)類環(huán)衛(wèi)項目的平均年限也從1.97年降至目前的1.67年,降幅15%。這與地方政府對國家出臺的一系列政府采購服務(wù)政策理解不到位不無關(guān)系。不論是對于企業(yè)還是政府,尤其從促進環(huán)衛(wèi)市場化,促進專業(yè)服務(wù)效率提升和產(chǎn)業(yè)集約度提高的角度出發(fā),合同期限下降都將產(chǎn)生不利影響。

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一.102號文關(guān)于合同期限不超過3年的表述并不是新概念

2019年11月審議通過、2020年3月1日施行的《政府購買服務(wù)管理辦法》(財政部102號文)對政府購買服務(wù)項目期限的表述為,“政府購買服務(wù)合同履行期一般不超過1年;在預(yù)算保障的前提下,對于購買內(nèi)容相對固定、連續(xù)性強、經(jīng)費來源穩(wěn)定、價格變化幅度小的政府購買服務(wù)項目,可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務(wù)合同?!?/span>

不少地方政府受此文件影響,將本來可以更長的環(huán)衛(wèi)項目期限限定在1+2年之內(nèi),實際上是對政策制定的初衷缺乏深入理解。

盡管財政部102號文對于合同期限的表述相較2015年的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》屬于新增內(nèi)容,但并不是一個新的概念。

財政部在2017年頒布的87號文《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》中規(guī)定,“地方各級財政部門應(yīng)當(dāng)充分考慮實際財力水平,妥善做好政府購買服務(wù)支出與年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃的銜接,足額安排資金,保障服務(wù)承接主體合法權(quán)益。年度預(yù)算未安排資金的,不得實施政府購買服務(wù)。購買主體應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行,從部門預(yù)算經(jīng)費或經(jīng)批準(zhǔn)的專項資金等既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌安排購買服務(wù)資金。購買主體簽訂購買服務(wù)合同,應(yīng)當(dāng)確認(rèn)涉及的財政支出已在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中安排。政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)?!?/span>

因此,財政部102號文是對項目期限應(yīng)當(dāng)和預(yù)算相匹配這一要求的明確和延續(xù),并不是重新對項目期限進行要求。

二.對項目期限進行限定的初衷是防止基建項目變相舉債

對項目期限進行明確的初衷,87號文指出,是為了“制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為,防范化解財政金融風(fēng)險”。實質(zhì)上, 87號文、102號文等政策制定的初衷,主要針對的對象是以政府購買服務(wù)名義變相舉債的基建融資,通過重新明確政府購買服務(wù)的“基本服務(wù)”、“先有預(yù)算,后購買服務(wù)”和“納入指導(dǎo)性目錄”的三個基本原則,來規(guī)范政府基建融資的“偏門”行為。

環(huán)衛(wèi)項目具有輕工程強運營屬性,較少的工程量決定了環(huán)衛(wèi)企業(yè)不太可能通過做高工程造價去獲取更高利潤并增大風(fēng)險增加政府財政負(fù)擔(dān),算不上是102號文、87號文等政策的主要防范對象。其實類似的,環(huán)衛(wèi)PPP的純政府付費由于其強烈的運營屬性和極少的工程量,也與背負(fù)隱性債務(wù)聲明的市政道路、景觀河道類的純政府付費PPP有本質(zhì)的區(qū)別,可惜也同樣被財政部金融司的92號文和10號文所誤傷。

三.經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更易產(chǎn)生長期限項目

盡管受政策影響地方政府總體上在逐步調(diào)低政府采購服務(wù)環(huán)衛(wèi)項目期限,仍有一些地方政府對政策的認(rèn)知是清晰的。

2018-2020年5月底,全國共有1073個中標(biāo)的環(huán)衛(wèi)項目的合同期限在3年以上(不含3年整),在此之中有673個環(huán)衛(wèi)項目的期限處于3-6年之間。這1073個環(huán)衛(wèi)項目分布在全國278個城市,其中77個城市3年期以上環(huán)衛(wèi)項目數(shù)量超過10個,東莞、福州、肇慶、佛山四城3年期以上環(huán)衛(wèi)項目在40個以上,且集中于3-10年區(qū)間內(nèi)。此外,北上廣深也均有3年期以上的環(huán)衛(wèi)項目中標(biāo),共計28個。在102號文施行后的2020年3-5月,市場發(fā)布了55個期限超過3年的環(huán)衛(wèi)招標(biāo)信息,分布在廣東(12個)、江蘇(9個)、山東(6個)、河南(5個)、福建(3個)等地。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)側(cè)面反映出,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更容易出現(xiàn)期限超過3年的環(huán)衛(wèi)項目。這些地區(qū)對102號文的內(nèi)涵把握更為準(zhǔn)確,對輕資產(chǎn)環(huán)衛(wèi)項目期限方面的硬性約束較少。

四.環(huán)衛(wèi)項目期限過短會對行業(yè)產(chǎn)生不利影響

環(huán)衛(wèi)市場化成功的標(biāo)志是長期平穩(wěn)優(yōu)質(zhì)運行。PPP的減少和縮短購買服務(wù)期限的環(huán)衛(wèi)合同并不利于環(huán)衛(wèi)行業(yè)的發(fā)展和效率的提升,長期來看,反而會產(chǎn)生成本升高、效率下降、環(huán)衛(wèi)工人失業(yè)、環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展緩慢等不良后果。

在期限較長的環(huán)衛(wèi)項目中,企業(yè)有動力加大機械化投入,并可以通過長期持續(xù)地優(yōu)化作業(yè)方案,進一步抵消掉一部分成本上漲。如果頻繁招標(biāo)更換新的環(huán)衛(wèi)企業(yè),則:

1.環(huán)衛(wèi)企業(yè)由于合同期限短,不會在機械化方面有大的投入,大比例短周期項目的出現(xiàn)將導(dǎo)致行業(yè)整體機械化率進程的遲滯;

2.企業(yè)在投標(biāo)項目報價時,會按照招標(biāo)時的成本進行測算,其價格隨通脹每年都會上漲,而長期限項目則可以在數(shù)年內(nèi)將價格限定在較低水平,有助于減輕政府財政負(fù)擔(dān)、減少交易成本;

3.新中標(biāo)企業(yè)需要重新熟悉項目當(dāng)?shù)厍闆r,這個磨合的過程一般在2到3個月,在此期間效率可能低于原企業(yè),產(chǎn)生一定低效浪費;

4.新中標(biāo)企業(yè)將在人員方面重新進行優(yōu)化,盡管一般合同中會對環(huán)衛(wèi)工人權(quán)益保障內(nèi)容進行約定,但仍不排除一段時期后環(huán)衛(wèi)工人失業(yè)或應(yīng)用的權(quán)益得不到保障,這并不符合國家穩(wěn)就業(yè)保民生的大政方針。

5.整體而言,較短的期限不利于產(chǎn)業(yè)對接資本市場獲得更低的融資成本,降低了環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的吸引力,制約了人才、資金、技術(shù)的聚集和裂變,阻礙了行業(yè)的發(fā)展速度。


編輯:李丹

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