人口高密度城市如何破局：“北上廣深”們迎大考

　　隨著我國(guó)大陸經(jīng)濟(jì)的飛速增長(zhǎng)，人民生活水平的日益提高，加之城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，與香港、臺(tái)北類似的高人口密度城市在大陸開(kāi)始涌現(xiàn)，以北上廣深四大一線城市為代表的一批典型的大城市迎來(lái)了人口的急速增長(zhǎng)。而與之相應(yīng)地，大量的城市生活垃圾對(duì)原有的垃圾處理設(shè)施產(chǎn)生了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，焚燒場(chǎng)超負(fù)荷運(yùn)營(yíng)，填埋場(chǎng)壽命緊縮乃至垃圾圍城的現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)。

　　圖 3 2016年垃圾產(chǎn)生量最大的五個(gè)城市垃圾產(chǎn)生及處理情況分析

　　根據(jù)《2017年全國(guó)大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)》，2016年我國(guó)城市生活垃圾產(chǎn)生量上海居首，北京次之?？紤]到常住人口，人均生活垃圾產(chǎn)生量最大的城市為廣州，深圳次之。可以看出南方城市生活垃圾的人均產(chǎn)量相對(duì)較高，E20研究院認(rèn)為這可能與不同地域人口飲食習(xí)慣不同存在關(guān)系。結(jié)合當(dāng)年各城市實(shí)際處理能力來(lái)看，廣州缺口明顯，且人均垃圾產(chǎn)生量大，垃圾圍城形勢(shì)最為嚴(yán)峻。本文僅選取人均日均生活垃圾產(chǎn)生量在1公斤左右的四座一線城市：廣州、深圳、北京、上海進(jìn)行分析。

圖 4北上廣深生活垃圾處理費(fèi)收支情況一覽

　　整體來(lái)看，北上廣深人均實(shí)際繳費(fèi)額均未達(dá)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，收繳率仍有欠缺。四大城市相較，深圳收繳情況最好，收支短缺最小，這與其“隨水征收、間接計(jì)量收費(fèi)”的方式有較大關(guān)系；而人均垃圾量和垃圾處理能力短缺情況均居首位的廣州收繳情況則不夠樂(lè)觀，雖收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最高，但實(shí)際收繳率較低，上門征收方式的實(shí)施效率值得商榷。另外兩大常住人口超過(guò)2000萬(wàn)的“超級(jí)一線”城市京滬從收繳情況來(lái)看幾乎未收費(fèi)，而龐大的人口帶來(lái)的垃圾處理費(fèi)支出卻遙遙領(lǐng)先，北京雖針對(duì)居民端開(kāi)征了處理費(fèi)，但近30年前的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與今天的實(shí)際處理成本相去甚遠(yuǎn)，加之上門征收的低收繳率，實(shí)收金額可謂杯水車薪。

　　E20研究院在對(duì)我國(guó)主要從城市（包括直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市）進(jìn)行分析后認(rèn)為，整體來(lái)看經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高的城市，其財(cái)政承受能力越強(qiáng)，對(duì)垃圾處理費(fèi)“污染者付費(fèi)”的要求程度越低，征收緊迫性越弱。然而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人口集中度高，生活垃圾產(chǎn)生量巨大，一味依靠政府付費(fèi)，對(duì)加快推動(dòng)垃圾分類、垃圾減量化進(jìn)程有害無(wú)益。隨著香港垃圾收費(fèi)立法工作的推進(jìn)，對(duì)我國(guó)內(nèi)陸類似高密度城市的垃圾收費(fèi)工作起到了一定的示范作用（參考鏈接：寧波生活垃圾收費(fèi)機(jī)制研究成果發(fā)布 固廢產(chǎn)業(yè)進(jìn)入3.0時(shí)代）。

　　為此，E20研究院對(duì)上述四個(gè)城市的收費(fèi)機(jī)制設(shè)計(jì)、垃圾分類工作推進(jìn)程度和末端處理設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行了分析。垃圾收費(fèi)工作的推動(dòng)，需建立在各地相關(guān)配套機(jī)制齊全的前提下進(jìn)行，結(jié)合長(zhǎng)期的宣傳、教育基礎(chǔ)，不可一味邯鄲學(xué)步，反而適得其反。

　　廣州

　　廣州作為我國(guó)人均垃圾產(chǎn)生量最大的城市，其處理能力和需求矛盾最為明顯。因此，垃圾分類和減量工作最為迫在眉睫。同時(shí)，作為我國(guó)內(nèi)陸首個(gè)實(shí)施垃圾收費(fèi)政策的城市，廣州市在垃圾分類和收費(fèi)方面具有一定典型性。

　　分類情況

　　廣州市自2010年起開(kāi)始全面推廣垃圾分類工作。2011年出臺(tái)了全國(guó)第一部生活垃圾分類規(guī)章制度《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》，再一次走在了全國(guó)垃圾分類工作的最前端。自2012年起，市領(lǐng)導(dǎo)班子成員每年進(jìn)行一次全市動(dòng)員大會(huì)，號(hào)召全市居民積極參與垃圾分類。2015年起，廣州市開(kāi)始在社區(qū)、街道等進(jìn)行垃圾分類試點(diǎn)工作，并取得良好效果。目前，廣州市調(diào)整了垃圾分類工作的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，垃圾分類工作已覆蓋60%以上人口，在832個(gè)社區(qū)開(kāi)展定時(shí)定點(diǎn)分類投放，優(yōu)化了978條收運(yùn)路線，與1200家餐廚單位簽署了征收協(xié)議并創(chuàng)建了655個(gè)餐廚垃圾收運(yùn)點(diǎn)，升級(jí)改造了91座中小型壓縮中轉(zhuǎn)站。另外自2017年起，廣州市開(kāi)始執(zhí)行機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的強(qiáng)制分類工作，并于9月起開(kāi)始對(duì)垃圾分類進(jìn)行執(zhí)法，已于10月起開(kāi)始處罰，至今已開(kāi)具40份整改通知。廣州市已將垃圾分類效果納入機(jī)關(guān)單位的績(jī)效考核范圍之中，充分利用績(jī)效考核杠桿帶動(dòng)員工主動(dòng)、積極、正確進(jìn)行垃圾分類。廣州市高度重視垃圾分類工作的宣傳工作，走進(jìn)學(xué)校、單位和家庭進(jìn)行宣傳推廣，并于每周六進(jìn)行專題宣傳。廣州市還組織了執(zhí)法者、家政工作人員、導(dǎo)游等一線作業(yè)人員進(jìn)行垃圾分類的相關(guān)培訓(xùn)，力求將生活垃圾分類的理念帶入居民的生活工作之中。同時(shí)開(kāi)展了“小手拉大手”的宣傳活動(dòng)，將垃圾分類帶入中學(xué)、小學(xué)、幼兒園。

　　收費(fèi)情況

　　廣州市早在上世紀(jì)五十年代起就已開(kāi)始以10元/戶/月的標(biāo)準(zhǔn)向居民征收清掃保潔費(fèi)。而垃圾處理費(fèi)的收取則是從2002年開(kāi)始實(shí)施，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為定額收取居民5元/戶/月、單位7.5元/桶。由于垃圾處理有一定的公益事業(yè)屬性，廣州市垃圾處理收費(fèi)的性質(zhì)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)型收費(fèi)。這也使廣州市成為了我國(guó)第一個(gè)實(shí)行垃圾處理收費(fèi)制度的城市。由于實(shí)行最早無(wú)例可循，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定僅考慮居民、單位等的交費(fèi)承受能力，并未進(jìn)行成本測(cè)算。最初廣州市對(duì)垃圾處理費(fèi)采取“收支兩條線”的管理方法，由區(qū)級(jí)相關(guān)部門直接上門收取，收到的垃圾處理費(fèi)用上繳市級(jí)財(cái)政，用款再由財(cái)政二次分配下?lián)?。上門收繳的方式效果差、效率低，導(dǎo)致廣州市垃圾處理費(fèi)實(shí)行數(shù)年來(lái)，收繳率持續(xù)走低。后廣州市對(duì)此做出調(diào)整，將垃圾處理費(fèi)與清掃保潔費(fèi)合并征收，共計(jì)居民15元/戶/月，由街道進(jìn)行征收。同時(shí)對(duì)“收支兩條線”的管理方法做了相應(yīng)修改，收繳的垃圾處理費(fèi)直接由街道保管、利用，不再上交財(cái)政部門，但同時(shí)，財(cái)政不再給予收費(fèi)補(bǔ)貼。兩費(fèi)合收有效地提高了垃圾處理費(fèi)的收繳率，同時(shí)收費(fèi)由街道自行支配利用也為垃圾處理費(fèi)收繳工作帶來(lái)激勵(lì)作用，至2010年左右，收繳率有所提升，但仍不足三成。據(jù)E20研究院調(diào)研，2015年廣州市收繳垃圾處理費(fèi)共計(jì)約1億元左右。廣州市生活垃圾集中處置設(shè)施距市區(qū)較遠(yuǎn)，平均運(yùn)距達(dá)85公里往返，垃圾清運(yùn)車輛平均每日僅能往返運(yùn)輸2次，運(yùn)輸成本極高。根據(jù)2015年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣州市生活垃圾運(yùn)輸?shù)某杀揪瓦_(dá)到2億元，收繳的垃圾處理費(fèi)尚不足運(yùn)輸成本的一半，距覆蓋生活垃圾處理全成本差距甚遠(yuǎn)。

編輯：劉影