“115號文新政無論對國企還是民企來說，都是一把雙刃劍，誰能更快適應(yīng)，找到與自身資源稟賦適配的應(yīng)對方式，更快地掌握游戲規(guī)則，誰就容易搶占先機(jī)?！?德勤管理咨詢?nèi)珖c基建投融資業(yè)務(wù)主管合伙人李煒在2023(第十七屆)固廢戰(zhàn)略論壇上表示。論壇上，李煒系統(tǒng)梳理了新政對固廢行業(yè)的八個顯著影響和應(yīng)對策略。

　　2023年2月PPP被叫停后，國辦于2023年11月發(fā)布115號文《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的通知，引發(fā)了行業(yè)的廣泛關(guān)注和討論。

　　“115號文新政無論對國企還是民企來說，都是一把雙刃劍，誰能更快適應(yīng)，找到與自身資源稟賦適配的應(yīng)對方式，更快地掌握游戲規(guī)則，誰就容易搶占先機(jī)?！?德勤管理咨詢?nèi)珖c基建投融資業(yè)務(wù)主管合伙人李煒在2023(第十七屆)固廢戰(zhàn)略論壇上表示。論壇上，李煒系統(tǒng)梳理了新政對固廢行業(yè)的八個顯著影響和應(yīng)對策略。

李煒

　　2023年2月份PPP被叫停后，國辦發(fā)布115號文：《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的通知(下稱《意見》)。《意見》明確了存量PPP由財(cái)政部負(fù)責(zé)。在李煒看來，存量PPP項(xiàng)目目前的處理方式是“一省一策”，在對PPP進(jìn)行清庫后，將權(quán)責(zé)留給了地方政府。政府在入庫PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的支付責(zé)任很高，揭示了以往很多項(xiàng)目對財(cái)政支持的過度依賴。在整個經(jīng)濟(jì)環(huán)境低迷的大環(huán)境下，國家進(jìn)一步警惕債務(wù)情況，可以說是市場規(guī)律的必然。

　　《意見》中表明，新建PPP項(xiàng)目明確由國家發(fā)改委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)推進(jìn)，李煒梳理了新形勢對固廢行業(yè)的八個影響和應(yīng)對策略：

　　01 固廢行業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域

　　政策原文：

　　合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域。政府和社會資本合作應(yīng)限定于有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目，主要包括公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等交通項(xiàng)目，物流樞紐、物流園區(qū)項(xiàng)目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等市政項(xiàng)目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目，具有發(fā)電功能的水利項(xiàng)目，體育、旅游公共服務(wù)等社會項(xiàng)目，智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目。

　　固廢行業(yè)的細(xì)分領(lǐng)域可以梳理為兩類。其中一類是使用者付費(fèi)較高的，包括垃圾焚燒、餐廚垃圾、建筑垃圾、危廢等，這些行業(yè)的交費(fèi)機(jī)制已經(jīng)基本建立，對于這類業(yè)務(wù)，在上網(wǎng)電價(jià)等補(bǔ)貼政策沒有變化的情況下，新政不會產(chǎn)生太大影響。

　　另一類是使用者付費(fèi)較低的行業(yè)，包括生活垃圾清運(yùn)，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)，廚余垃圾，生活垃圾填埋等，在大環(huán)境的改變下會面臨一些影響。

　　如何理解新機(jī)制。按照115號文精神，強(qiáng)調(diào)不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。李煒表示，如果要采用特許經(jīng)營的方式，必須要證明行業(yè)所在區(qū)域的補(bǔ)貼不是針對企業(yè)的單項(xiàng)補(bǔ)貼，而是對行業(yè)和區(qū)域的所有經(jīng)營者的普惠補(bǔ)貼，如上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼針對全國全行業(yè)，并推行已久。

　　環(huán)境產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷二十多年的市場化發(fā)展，115號文聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目中提到，明確政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。李煒表示，在這樣的政策現(xiàn)狀下，使用者付費(fèi)較低的行業(yè)也有一些模式可以參與，如EPC+O這樣的輕資產(chǎn)模式。

　　02 固廢行業(yè)特許經(jīng)營范圍

　　政策原文：

　　新機(jī)制下聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目。政府和社會資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任……除此之外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本。

　　在過去實(shí)踐中，有一種傳統(tǒng)的特許經(jīng)營方式是表現(xiàn)為限定時間和特定區(qū)域，具有排他性。比如供水領(lǐng)域的股權(quán)轉(zhuǎn)讓是將管網(wǎng)和制水廠作為系統(tǒng)一并轉(zhuǎn)讓。但在其他行業(yè)和領(lǐng)域存在一些變通，如在污水領(lǐng)域的特許經(jīng)營是以污水處理廠單元形式授予的，政府方在確定建設(shè)規(guī)模時(可研)存在一定的超前量，作為彌補(bǔ)在水量方面存在一定的保底機(jī)制，比如保證水量的設(shè)置。

　　李煒表示，保證水量在新政下會被視為固定回報(bào)、政府兜底(延伸閱讀：環(huán)保PPP“保底量”應(yīng)該扣上“固定回報(bào)”的帽子嗎?)。雖然他曾經(jīng)和薛濤等PPP業(yè)界專家到廣東、川渝等多地區(qū)的審計(jì)部門，與政府進(jìn)行反復(fù)的呼吁與溝通，說明保底量是一種合理有效的政企合作補(bǔ)充方式。但新政已經(jīng)明確，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本，目前看新機(jī)制下新項(xiàng)目中保底水量將不再被認(rèn)可。(相關(guān)閱讀：PPP3.0新政：PFI終結(jié)特許歸位、強(qiáng)推民企重創(chuàng)新;薛濤：環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局)

　　03 固廢項(xiàng)目投資論證

　　政策原文：

　　嚴(yán)格審核特許經(jīng)營方案。對擬采取特許經(jīng)營模式實(shí)施的項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)參照可行性研究報(bào)告編寫規(guī)范 ，牽頭編制特許經(jīng)營方案，并比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)，以合理控制項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、明確項(xiàng)目產(chǎn)出(服務(wù))方案。

　　做好項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理。特許經(jīng)營者應(yīng)做深做實(shí)項(xiàng)目前期工作，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定優(yōu)化工程建設(shè)方案，合理安排工期，有效控制造價(jià)，保障工程質(zhì)量……

　　當(dāng)保底量不再被允許，只有傳統(tǒng)特許經(jīng)營一條路可以走。李煒表示，以前的風(fēng)險(xiǎn)分配中關(guān)于供應(yīng)量的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方主要是政府，而保證量可以消化適量的超前規(guī)劃，新政帶來的另一個巨大變化就是對于垃圾量的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)分配給社會資本投資方。在這樣的形勢下，無論是國企還是民營企業(yè)，都要求在參與的過程中需要更加專業(yè)的研判且容錯能力需要更強(qiáng)。

編輯：趙凡